החל משנותיה הראשונות של מדינת ישראל שימשה הממלכתיות מכנה משותף אזרחי ששמר על הדמוקרטיה ושלטון החוק, והבטיח לכלל האזרחים יחס שווה מצד מוסדות המדינה והגנה על זכויותיהם ללא קשר למדיניות הממשלה הנבחרת. בכך, תרמה הממלכתיות לחיזוק אמון הציבור במוסדות המדינה, הגבירה את הסולידריות בחברה הישראלית והיוותה את אחד מיסודות הגשמת החזון הציוני של הפיכת ערב רב של גלויות לאומה אחת, מודרנית ומלוכדת. אולם ערך חיוני זה נתון למתקפה מתמדת ממגוון חזיתות, שאחת הבולטות שבהן היא מגמת הפוליטיזציה של השירות הציבורי, המאיימת לפגוע אנושות במקצועיותו ובעקרון השוויון העומד בבסיסו.

בשנים האחרונות הפכו המינויים הפוליטיים לחזון נפרץ הן במשרדי הממשלה והן באיושם של תפקידים בכירים במוסדות המדינה. במסגרת מגמה ההולכת וגוברת, זוכים תפקידים רבים לפטור ממכרז, גם אם אין הם מחייבים יחסי אמון בין נושא המשרה לבין השר הממנה או קשר שוטף עימו. במקביל לכך, מחויבותו של שירות המדינה למנות לכל תפקיד את המועמד או המועמדת המתאימים לו ביותר הלכה ונשחקה. התגברות הפוליטיזציה של השירות הציבורי גרמה הן לפגיעה באמון שנותנים בו אזרחי המדינה והן, כפי שהראה מחקרו של מומי דהן משנת 2016, לירידה באיכותו. ככל שמשרות ציבוריות הופכות פחות נגישות לציבור הכללי ויותר מוגבלות לקומץ מקורבים, כך הסבירות לפגיעה באמון הציבור בשירות המדינה הולכת וגדלה, כמו גם הפגיעה בערך השוויון. מעבר לכך, קיים חשש כי משרות רבות שתכליתן להגן על האינטרס הכללי הופכות מכשיר לקידום משנה פוליטית צרה, שאינה שמה לנגד עיניה בהכרח שיקולים ארוכי טווח בדבר טובתם של כל אזרחי ישראל ללא פילוח מפלגתי, מגזרי או אחר.

נייר מדיניות זה מציע לקבוע סף נורמטיבי ומקצועי מחייב למינויים פוליטיים ולחברי הוועדות האחראיות על מינויים. הפיתרון שעליו הוא ממליץ מבוסס על הצבת מסננים שיבטיחו כי יישמר הצורך הציבורי במינויים איכותיים והולמים. פיתרון זה מספק מענה לסוגים המרכזיים של המינויים הפוליטיים וכולל, בין היתר, הקמת ועדה שהרכבה יאושר על ידי הוועדה לביקורת המדינה (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה) ואשר תקבע את תנאי הסף לכלל תפקידי האמון של השרים, לצד ועדת משנה שתפעל באופן שוטף ותטפל בדרישות של משרדי הממשלה לחרוג מדרישות הסף; הקמת ועדה מיוחדת שחבריה יאושרו על ידי הוועדה לביקורת המדינה (בכפוף לתנאי שלעיל) ואשר תגדיר ותקבע את דרכי הבדיקה המחייבות של ועדות האיתור; מתן כלים שיסייעו לוועדות המינויים לבחון את כשירותם האתית והמקצועית של המועמדים; הפיכת הרכבן של ועדות איתור למשרות בכירות ושל ועדות מינויים לחברות ממשלתיות למחויב הסכמה של הוועדה לביקורת המדינה (בכפוף לתנאי שלעיל); והצבת תנאי סף וכללים נוספים שיבטיחו את כשירותם האתית והמקצועית של חברי ועדות מינויים שונות ואת איכות עבודתן.

יישום הפיתרון אינו דורש הליכים פוליטיים מורכבים וניתן להחילו באמצעות תקנות שיקבע ראש הממשלה, האחראי על יישומו של חוק שירות המדינה (מינויים), או באמצעות העברה של מספר החלטות ממשלה. בנסיבות הנתונות יש בו כדי לגבור על רבות מהרעות החולות הטמונות במינויים פוליטיים. מאחר שאין מדובר במניעה של מינויים פוליטיים אלא בשיפור מקצועיותם, קיימת סבירות גבוהה ששרי הממשלה לא יחששו מהצרת כוחם וייאותו לשתף עמו פעולה. באופן זה ניתן יהיה להפוך את המינויים לאיכותיים יותר, הן מבחינה מקצועית והן מבחינת טוהר המידות, ולהבטיח כי השירות הציבורי במדינה יפעל למען האינטרס הממלכתי המשותף של החברה הישראלית כולה.

כתיבה: ד”ר רויטל עמירן | הנחייה: טל ויינטראוב ועמית בן צור | עריכה: ניר רייזלר | קורא חיצוני: עו”ד גלעד סממה

מה הבעיה

// מדוע הפוליטיזציה בשירות הציבורי גורמת להתפוררות הממלכתיות הישראלית

החל משנותיה הראשונות של מדינת ישראל שימשה הממלכתיות מצע אידיאולוגי משותף שעל בסיסו יכלו להתדיין גישות יריבות, או במילים אחרות, מכנה משותף אזרחי ששמר על הדמוקרטיה ושלטון החוק בחברה משוסעת הסובלת מאיומים ביטחוניים. ביסודה, גלומה בה הכרה בלגיטימיות של מרכז מרות שלטונית הנשען על הסכמה דמוקרטית ועל מחויבות מצד כל השחקנים בזירה הפוליטית לכללי משחק מקובלים ומתוך כך, להתנהלות מתוך כבוד הדדי ביניהם. הממלכתיות מדגישה ומעצימה את המכנה המשותף הרחב ככל הניתן בין חלקי החברה השונים, ומבטיחה יחס שווה לכלל האזרחים מצד מוסדות המדינה. בכך היא מגבירה את הזדהותם עם המערכת הפוליטית ואת אמונם ביכולתם לעצב אותה, ומבטיחה הגנה על זכויות הפרט והאזרח הבסיסיות ללא קשר למדיניותה של הממשלה הנבחרת.

אחד מיסודות הממלכתיות הישראלית הוא העיקרון המנחה שלפיו פרט למשרות אמון מסוימות, על הדרג הפקידותי המקצועי במוסדות ציבור לא להיות מזוהה עם צד פוליטי מסוים. בעולם מוכרים שני דגמים טהורים המשקפים גישות מנוגדות בעניין זה:

הדגם האמריקאי– דגם של שירות ציבורי פוליטי הנשען על מערכת חזקה של איזונים ובלמים העומדת ביסוד המשטר הדמוקרטי האמריקאי. על פי מודל זה ממנה נשיא ארצות הברית עם כניסתו לתפקיד כ-4000 משרות אמון בכירות, שרבים מהמחזיקים בהן פורשים עם חילופי השלטון.
הדגם הבריטי–  בדגם זה מורכב השירות הציבורי רובו ככולו מאנשי מקצוע קבועים ומשרת כל ממשלה באשר היא.

באופן עקרוני, אימצה ישראל את המודל הבריטי, אך החוק מאפשר מספר מוגבל של מינויים פוליטיים, מתוך הכרה בצורך להגמיש את יכולת הפעולה של השרים ושל ראש הממשלה. ממשלות ישראל האחרונות שואפות לחקות את הדגם האמריקאי, תוך התעלמות מההבדלים המהותיים בין שיטות הממשל בשתי המדינות.

השמירה על היסוד הממלכתי של מקצועיות השירות הציבורי היא אתגר העומד לפתחן של ממשלות שמאל וימין כאחד. כל ממשלה מעצם טבעה חותרת לקדם את מדיניותה ללא הפרעות ולהטביע את חותמה על דרכה של ישראל. הפיתוי להפוך מוסדות ממלכתיים, האמונים על שמירת האינטרס הציבורי הכללי, לכלי שרת בידי הממשלה הנבחרת ולהגביר על ידי כך את משילותה הוא גדול, ומכאן שיש להתייחס אל הממלכתיות כאל קושי אינהרנטי של כל ממשלה וכאל אינטרס ציבורי תמידי שיש לפקח על שמירתו.

אתגר זה בא לידי ביטוי בכך שכלי הפוליטיזציה של השירות הציבורי שימש במשך שנים את שלטון מפא”י, ובמוטיבציה של ראשי המפלגה ופעיליה לקנות אחיזה טוטאלית במוקדי השלטון ולבצר את מעמדם. בשנות השבעים התופעה הלכה ופחתה, והשירות הציבורי הפך יותר ממלכתי ופחות מפלגתי. ראש ממשלת ישראל מטעם הליכוד, מנחם בגין, היה בין התורמים הראשיים לצמצום מגמת הפוליטיזציה של השירות הציבורי, אולם התופעה שבה להרים ראשה בשנות השמונים, עם דעיכת שלטונו, ומלווה אותנו במינונים הולכים וגוברים גם בימים אלו.

// מהם ביטויי הפוליטיזציה בשירות הציבורי בישראל

המכרז הוא גולת הכותרת של עקרון הא-פוליטיות של השירות הציבורי. סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים) 1959 מחייב את שירות המדינה להודיע בפומבי על משרות פנויות או העומדות להתפנות, על מנת שכל אנשי המקצוע הזמינים הכשירים לתפקיד יוכלו להגיש מועמדות אליו ובסופו של דבר, ימונה המתאים ביותר מביניהם. מנגד, סעיפים אחרים בחוק מצמצמים את תחולת סעיף זה, ובמיוחד סעיף 21 המעניק לממשלה את הסמכות לפטור משרות וסוגי משרות מסוימים מחובת המכרז. סעיפים אלו פתחו פתח להחלטות ממשלה שעשו שימוש הולך וגובר באפשרות של פטור ממכרז.

בשנים האחרונות מגמת הפטור ממכרז בשירות המדינה הורחבה במידה משמעותית. נכון לשנת 2015, 17 אחוזים מהמשרות הבכירות בשירות הציבורי אוישו ללא מכרז (360 משרות מתוך 2100). דו”ח מבקר המדינה חשף כי הרחבה דומה חלה גם בשימוש בכלי ועדות האיתור, שנועד לאפשר פטור ממכרז בכפוף לבחירתן. ישראל מדורגת במקום ה-16 מתוך 34 מדינות ה-OECD בשכיחות המינויים הפוליטיים הבכירים ובמקום ה-13 בשכיחות המינויים הפוליטיים בכלל.

בין הדרכים שמצאה הממשלה לעקוף את חובת המכרז בשירות הציבורי, ניתן למנות את צמצום ושינוי הרכבן של ועדות איתור למינוי בכירים כך שהחלטותיהן ישקפו את רצון השר; ניצול לרעה והרחבת יתר של משרות האמון לצורך ביצוע מינויים פוליטיים; וחוק היועצים המשפטיים, שבינואר 2018, בעת כהונתה של הכנסת העשרים, עבר בקריאה ראשונה ואמור לאפשר לכל שר למנות את היועץ המשפטי של משרדו (על חוק זה אמור לחול דין רציפות).

פרשת המינויים של צחי הנגבי, העוסקת במינויים פוליטיים שביצע במשרדו במהלך כהונתו כשר לאיכות הסביבה בשנים 2001-2003, הסתיימה אמנם בזיכויו במרבית כתבי האישום שהוגשו נגדו, אך היוותה קו פרשת מים באשר למעורבותם של שרים בהטיית מכרזים או בניצולם לרעה. מבקר המדינה אליעזר גולדברג, שהקדיש דו”ח מיוחד לבדיקת הפרשה, קבע כי הנגבי הוא שיאן המינויים הפוליטיים, וכי הוא ניצל את ההסדרים המאפשרים לבחור בנותני שירותים ללא מכרז פומבי לשם ביצוע התקשרויות עם יועצים ופרויקטורים בשל זיקתם הפוליטית אליו.

אלא שגם העיסוק הציבורי והמשפטי הנרחב בסוגיה לא הביא למיגור התופעה. בשנת 2015 נחשף “יומן הג’ובים” של השרה מירי רגב, ובו רשימה ארוכה של מינויים המיועדים לפעילי ליכוד מרכזיים. גם הפרשה שנחקרה בשנת 2019 במשרד התקשורת, המעלה חשד כי השר לשעבר איוב קרא מינה מקורבים אליו לתפקידים בדואר ישראל, מוכיחה כי הפרצה עדיין נותרה ללא מענה.

מצב עניינים זה משפיע לרעה על כלל האזרחים שהמוסדות הממלכתיים אמורים לשרתם ולפעול למענם, או לאפשר להם להשתלב בתוכם. מאחר שמשרה בכל אחד ממוסדות אלו מהווה נכס ציבורי, הרי שאיושה באופן המוכפף לשיקולים פוליטיים מהווה הפרת אמונים של הרשות המבצעת כלפי הציבור ופוגע בערך השוויון ובזכותם של האזרחים לשירות מקצועי. בנוסף לכך הדבר גורם לדמורליזציה בקרב העובדים ופוגע במוטיבציה שלהם לעבודה קשה ומסורה, מאחר שהם חוששים שללא הקשרים המתאימים, כישוריהם לעולם לא יספיקו על מנת להתקדם בארגון.

בהיבט הרחב יותר, התנהלות בלתי ממלכתית במוסדות האמונים על דאגה לשלומם ולרווחתם של כלל האזרחים, פוגעת באמון שרוחשים להם חלקים נרחבים בציבור ומערערת את יסודות הסולידריות החברתית. עבור ישראל, הסובלת משסעים חברתיים, מפערים כלכליים ומבעיות ביטחוניות, השמירה על הממלכתיות היא ערובה ליכולתה לפתח כלכלה יציבה וחזקה, לעמוד באתגרים הביטחוניים הניצבים בפניה וליצור רשתות חברתיות תומכות (הון חברתי) שיבטיחו לאזרחיה איכות חיים גבוהה. ראוי לציין כי הראשונות להיפגע מתהליכים אלו יהיו הקבוצות המוחלשות בחברה הישראלית, הזקוקות במיוחד להימצאותם של פקידים ושומרי סף, שאינם נבחרים אלא ממונים, והאמורים לשרת את הציבור ללא משוא פנים, באופן שוויוני וללא קשר לעמדותיהם הפוליטיות.

// מה נעשה עד כה כדי להתמודד עם התופעה

ועדות שונות הוקמו בעבר במטרה להתמודד עם בעיית הפוליטיזציה של השירות הציבורי ולחזק את מעמדו המקצועי של הסגל המנהלי, אולם המלצותיהן לא יושמו. כבר בשנת 1981 הורה היועץ המשפטי לממשלה, יצחק זמיר, על הקמת ועדה שתבחן את התרחבות המשרות השלטוניות הפטורות ממכרז לפי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים) 1959. הוועדה, בראשות עו”ד מאיר גבאי, מצאה כי השימוש שנעשה בסעיף זה סטה מהכוונה המקורית של הכנסת עד כדי עיוות הנושא כולו, והציעה לבטלו או לחלופין, לאמץ קריטריונים מגבילים להגדרת משרה כפטורה ממכרז. דו”ח הוועדה הובא בפני הממשלה אך לא נדון על ידה ולא פורסם. גם המלצות ועדת בן דרור, שמונתה בשנת 1994 במטרה לגבש אמות מידה ברורות ונהלים מחייבים למינוי עובדים למשרות הפטורות מחובת המכרז, נדחו. ועדת שרים מיוחדת שמונתה לדון במסקנותיה דחתה אותן בשל ההתנגדות שעוררו בקרב חלק מהשרים. בשנת 2004 ביקש נציב שירות המדינה ממזכיר הממשלה למנות צוות שרים שיקבע עקרונות וכללים מנחים בנוגע לכישורים ולניסיון הנדרשים מעוזרים ויועצים, אולם בקשה זו לא מומשה. גם מאמציהן של ועדות ויוזמות נוספות בנושא לא נשאו פרי. עד היום אין דרישות סף למשרות הפוליטיות הפטורות ממכרז. בדומה לכך, גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז לשרים, לסגני שרים ולמנכ”לים להימנע מלטפל באופן אישי בפניות מצד חברי מרכז הליכוד, אינה מיושמת.

מה רוצים להשיג

// חיזוק המקצועיות של השירות הציבורי בישראל

נקודת המוצא של הניתוח שיוצג כאן היא שהפוליטיזציה של הדרג הפקידותי, המתקיימת בתוך משרדי הממשלה ומחוצה להם, פוגעת במקצועיות של השירות הציבורי בישראל, מחלישה את אמון הציבור במוסדות המדינה ומהווה את אחד הגורמים להתפוררות הממלכתיות הישראלית.

מגמה זו מעצימה את הניכור הבינאישי, השיסוע המגזרי והפילוח המעמדי של החברה הישראלית ומסיגה לאחור את אחד מהישגיה המרכזיים של המהפכה הציונית: קיבוץ גלויות והפיכת ערב רב של יחידים וקהילות לאומה מלוכדת, סולידרית ושוויונית.

כדי לבלום מגמה מסוכנת זו, יש להחזיר למוסדות הציבוריים בישראל את רוח חוק שירות המדינה, שלפיו יש לשמור על איזון בין מודל א-פוליטי ביסודו של השירות הציבורי, לבין גמישות מסוימת (למשל, במשרות אמון) שתאפשר לשרים לקדם את מדיניותם באופן אפקטיבי.

הנייר שלהלן יעסוק בסוגיית המינויים הפוליטיים בהגדרתם הבאה:

מינויים לתפקידים במשרדים הממשלתיים, בין אם חייבים במכרז ובין אם לאו, ובכלל זאת משרות האמון של השר (הפטורות פטור מלא ממכרז) הכוללות את מנכ”ל המשרד ואת צוות לשכת השר (עובדי הלשכה, יועצים ועוזרים), ומשרות שאינן בגדר משרות אמון, אך המציאות מראה כי לאורך השנים שרים שונים חרגו מסמכותם והתערבו באיושן בתחומי משרדיהם וביחידות הסמך.
מינויים בכירים שהפכו בעיקר מתוקף סעיפים 21 ו-23 לחוק שירות המדינה (מינויים) לפטורים ממכרז, בין אם באמצעות ועדות מינויים ובין אם באמצעות ועדות איתור.
מטרת המדיניות שתוצע במסמך זה תהיה הבטחת מקצועיותו של השירות הציבורי בישראל, כעקרון יסוד ממלכתי. זאת, תוך בלימת סחף השתלטות השיקולים הפוליטיים על מינויים בכירים, וייבוש ביצת המינויים הפוליטיים במשרדי הממשלה שאינם במסגרת משרות האמון.

// כיצד ייבחנו הדרכים לפתרון הבעיה

באיזו מידה כל אחת מהדרכים להפיכת השירות הציבורי לממלכתי יותר תגביר את האמון שנותנים אזרחי ישראל במוסדותיה ותתרום להגשמת החזון הציוני של יצירת חברה סולידרית, מלוכדת ושוויונית? איך לוודא שמימוש הפתרונות השונים יהיה הוגן כלפי עובדי המדינה הקיימים? ואילו מנגנונים דרושים על מנת להפוך את כל זה למציאות?

הפיתרונות האפשריים השונים לבעיה אשר יוצגו בהמשך ייבחנו הן לאור המידה שבה הם מקדמים את היעדים הנגזרים ממטרת המדיניות שתוצע בנייר זה, והן לאור המידה שבה ניתן לבצע אותם בפועל. יעדים ושיקולים מעשיים שנבחרו כבעלי חשיבות גדולה יותר מהאחרים יופיעו ראשונים מבחינת סדר ההצגה.

// יעדים

הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים – העמידה ביעד זה תיבחן על פי המידה שבה כל פיתרון תורם לחיזוק אמון הציבור במוסדותיה הממלכתיים של המדינה, כתנאי הכרחי לשיקום הסולידריות החברתית בישראל.

אפקטיביות – המידה שבה כל פיתרון צפוי להשיג את מטרת המדיניות כפי שהוצגה לעיל.

הוגנות – האופן שבו כל פיתרון צפוי לפגוע בתעסוקתם של העובדים הנוכחיים בשירות הציבורי ומנגד, לפתוח הזדמנויות שוויוניות בפני עובדים חדשים.

// שיקולים מעשיים

ישימות פוליטית – ההיתכנות הפוליטית של יישום כל פיתרון במסגרת קואליציית מרכז-שמאל. זאת, לאור ההנחה שחברי ממשלה כזו ישאפו לשמור על אמון האזרחים בשירות הציבורי ועל ערך הממלכתיות מצד אחד, ולהבטיח לעצמם תנאים מיטיבים ליישום מדיניותם ולהטבעת חותם אישי מצד שני.

ישימות מעשית – המידה שבה ניתן ליישם כל אחד מהפיתרונות בקלות ובמהירות יחסית וללא הקמת מנגנונים מורכבים. הדבר ייבחן לאור לוח הזמנים הצפוי למימוש כל חלופה והדרישות לשינוי מערכתי הנלוות אליה. שיקול זה משמעותי במיוחד לאור משך הזמן הבלתי ודאי של כהונת ממשלות בישראל.

מה אפשר לעשות

ממניעת המינויים הפוליטיים בחוק יסוד ועד הסתפקות בהשבחתם

// הדרכים לפתרון הבעיה

א.עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בחוק יסוד

חלופה זו מציעה לחוקק  את חוק יסוד: שירות המדינה, שימסד  את השירות הציבורי כארגון מקצועי, שוויוני וא-פוליטי כהגדרתו במסמך זה. חוק זה יקנה לעצמאותו ומקצועיותו של שירות המדינה מעמד חוקתי.

על מנת שהחוקים הקיימים יעמדו בביקורת שיפוטית, חקיקת חוק היסוד תחייב כמהלך שני לערוך תיקוני חקיקה שיעגנו את: מחויבותו של הדרג הביצועי של עובדי המדינה (סמנכ”לים, מנהלי אגפים ומטה) בראש ובראשונה לחוק ולציבור; מעמדו המקצועי העצמאי של מבקר הפנים; אופן בחירתם הנוכחי של חשבים, יועצים משפטיים ומבקרי פנים באמצעות מכרז; הכללים המזכים את המשרות בסוגי הפטורים השונים, בהתאם לאמות המידה שנקבעו בהחלטה 345 ולאמות המידה שגיבשו נציבות שירות המדינה ומשרד המשפטים, במטרה לאפשר בחינה שיטתית ואחידה של משרות עתידיות לצורך קבלת החלטה כיצד לאיישן (מכרז, פטור מלא או ועדת איתור), מה שצפוי לייתר את הצורך בוועדת השירות; איסור על השרים להיות מעורבים במינויים במשרדם וביחידות הסמך (ובכלל זאת להיות מעורבים במינויים בעקיפין, באמצעות מנכ”ליהם) מעבר למשרות האמון; אימוץ הקריטריונים המופיעים בנוהל ועדת איתור לצורך אישורן של משרות הפטורות ממכרז; והסכמתה של הוועדה לביקורת המדינה (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה) בהליך קביעת חברי ועדות האיתור.

באשר לוועדות המינויים, תיקוני חקיקה נחוצים נוספים יחייבו הרחבה של הכלים העומדים לרשותן; הסמכתן לבחון את המועמדים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה נורמטיבית; והבטחת התאמתם המקצועית של נבחרי הציבור בוועדות והיעדרם של ניגודי עניינים בינם לבין חברי הממשלה. באשר לשימוש של משרדי הממשלה בפטור ממכרזים, יש לתקן את תקנות חוק חובת מכרזים בהתאם להמלצות ועדת ליפשיץ-וינשל באשר לצמצום עילות הפטור ממכרז ולהגברת השקיפות בתהליכי קבלת ההחלטות הנוגעות למתן הפטורים.

ב.עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בתיקוני חקיקה

זהו פתרון חקיקה מצומצם יותר, אשר מבקש לערוך מספר תיקונים משמעותיים בחקיקה הרגילה הקיימת. תיקונים אלו יעגנו את מחויבותו של הדרג הביצועי של עובדי המדינה (סמנכ”לים, מנהלי אגפים ומטה) בראש ובראשונה לחוק ולציבור; את אופן בחירתם של חשבים, יועצים משפטיים ומבקרי פנים באמצעות מכרז; את הכללים המזכים את המשרות בסוגי הפטורים השונים, בהתאם לאמות המידה שנקבעו בהחלטה 345; ואת אמות המידה שגיבשו נציבות שירות המדינה ומשרד המשפטים, במטרה לאפשר בחינה שיטתית ואחידה של משרות עתידיות לצורך קבלת החלטה כיצד לאיישן (מכרז, פטור מלא או ועדת איתור), מה שצפוי לייתר את הצורך בוועדת השירות.

בהשראת המודל הצרפתי, חלופה זו מציעה כי בצד תיקוני החקיקה יתאפשר לשר מעין “קבינט אישי”, ויוגדל בחוק מספרם הקבוע של יועצים, פקידים ועוזרים הפטורים ממכרז לכל משרד בהתאם לגודלו. החוק יגדיר את תפקידם בחקיקת משנה ויאסור על מעורבות מצד השרים במינויים במשרדם וביחידות הסמך מעבר למשרות האמון.

באשר לוועדות האיתור, תיקוני החקיקה יאמצו את הקריטריונים המופיעים בנוהל ועדת איתור לצורך אישורן של משרות הפטורות ממכרז, ויעגן את נוכחותו של נציג שיהיה מקובל על יו”ר האופוזיציה בתהליך מינוי חברי ועדות האיתור.

באשר לוועדות המינויים, התיקונים ירחיבו את הכלים העומדים לרשותן ויסמיכו אותן לבחון את המועמדים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה נורמטיבית; ויבטיחו את התאמתם המקצועית של נבחרי הציבור בוועדות ואת היעדרם של ניגודי עניינים בינם לבין חברי הממשלה. באשר לשימוש של משרדי הממשלה בפטור ממכרזים, יש לתקן את תקנות חוק חובת מכרזים בהתאם להמלצות ועדת ליפשיץ-וינשל באשר לצמצום עילות הפטור ממכרז ולהגברת השקיפות בתהליכי קבלת ההחלטות הנוגעות למתן הפטורים.

ג.קביעת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה למינויים הפוליטיים

בפיתרון זה מוצע להשאיר על כנם את המינויים הפוליטיים הקיימים, אך לנטרל במידה מסוימת את ממד הפוליטיזציה שבהם. זאת באמצעות הצבת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה שישמש כמכשיר סינון, וימזער את האפשרות לבחירת מועמדים בלתי כשירים.

במסגרת זאת מציעה החלופה שראש הממשלה יתקין מספר תקנות לחוק שירות המדינה (מינויים), שהוא אמון על ביצועו. התקנות יכללו:

• דרישות סף לתפקידי האמון של השרים.

דרישות אלו תגובשנה על ידי גוף הידע של הנציבות ובהתייעצות עם משרדי הממשלה השונים, אך תהיינה מחויבות לעבור הן את אישור משרד המשפטים והן את אישור הוועדה לביקורת המדינה (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה).
הקמתה של ועדה מיוחדת שהרכבה יחייב את אישור ועדת ביקורת המדינה (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה), אשר תדון באופן שוטף ותטפל בדרישות של משרדי הממשלה השונים לחרוג מדרישות הסף ולהעניק פטור ממכרז לרכישת טובין, עבודה ושירותים. חברי הוועדה יגישו אחת לשנה לוועדת ביקורת המדינה דיווח על החריגות שאישרו. חברי הוועדה יוחלפו מדי שנתיים.
באשר לוועדות האיתור, המיועדות למשרות בכירות בעלות אופי מדעי או מקצועי מובהק או רגולטורי, הרכבן נקבע כיום על פי המלצת ועדת השירות ואמור להיות מתואם בין המשרד הרלוונטי לנציגי היועמ”ש ולנציב שירות המדינה. מוצע בזאת, כי לתהליך קביעת ההרכב יתווסף גם נציג שמקובל על יו”ר האופוזיציה.

על מנת לטייב את עבודתן של ועדות המינויים, ראש הממשלה יקבע בתקנות:
א. בוועדה בראשות נציב שירות המדינה, שתפקידה לאשר מינויים בכירים כגון מזכיר הממשלה, מנהלת הרשות לקידום מעמד האישה, מנכ”לי משרדים, החשב הכללי ועוד, ייקבע כי מאגר אנשי הציבור (שמונה במספר), אשר ראש הממשלה בוחר מתוכם את אנשי הציבור המשמשים בוועדה (לצד נציב שירות המדינה), יאושרו על ידי הוועדה לביקורת המדינה (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה) ולא יכהנו מעל שנתיים. ועדת המינויים תגיש אחת לשנה את הנימוקים המקצועיים שהנחו אותה בכל אחת מהחלטותיה לידי הוועדה לביקורת המדינה (בכפוף לתנאי שלעיל).

ב. הוועדה הציבורית לבדיקת המינויים בחברות הממשלתיות תחויב לראיין את המועמדים שבהם היא דנה, וכן להתייעץ או לראיין גורמים נוספים שעשויים לסייע בהבנת כישוריהם המקצועיים.

ג. על הוועדה המייעצת למינויים של שבעה תפקידים בכירים (מפכ”ל, רמטכ”ל, ראש שב”כ, ראש המוסד, נציב שירות בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל) יוטל לבדוק לא רק סוגיות שקשורות לטוהר המידות, אלא גם – כמו ועדות מינויים אחרות – את כשירות המועמד והתאמתו לתפקיד; מוטת הכנפיים של סמכויות הוועדה תורחב באופן רשמי; תיקבע דרישת סף שלפיה לא יוכלו להתמנות לחברים בוועדה אנשים שיש להם זיקה עסקית, אישית או פוליטית לחבר ממשלה; וחברי הוועדה יחויבו לעמוד באותם תנאי סף הנדרשים מאנשי ציבור בוועדת המינויים שבראשה עומד נציב שירות המדינה.

ד. חיזוק מקצועי של המינויים הפוליטיים

פיתרון זה מותיר על כנם את המינויים הפוליטיים וכן את דרך ביצועם, אך מנסה למזער את השפעתם המזיקה הפוטנציאלית באמצעות השבחת וחיזוק מקצועיותם והגברת הפיקוח המקצועי עליהם.

לשם כך מוצע להקים את תכניות ההכשרה הבאות:

תכנית הכשרה ייחודית במסגרת המדרשה הלאומית למנהיגות, ממשל וניהול, שתהיה אחראית על השתלמותם המקצועית של אותם עובדים במשרות פוליטיות במשרדי הממשלה המתמנים בפטור מלא ממכרז ושאינם כפופים לוועדות איתור או לוועדות מינויים (כגון יועצי השר, מנהל הלשכה וכד’). מטרת התכנית תהיה להקנות למשתתפים בה את אתוס השירות הציבורי, לצד כלים מקצועיים רלוונטיים.
תכניות הכשרה מותאמות לפיתוח הסגל הבכיר המתמנה באמצעות ועדות איתור, הן לסגל שתפקידו בעל היבט רגולטורי (כגון הממונה על ההגבלים העסקיים, מנהל רשות המיסים וכד’) והן לסגל שתפקידו מדעי-מקצועי (כגון מנהל מינהל המחקר החקלאי, הסטטיסטיקן הממשלתי, צירים כלכליים וכד’). מטרת התכניות תהיה לספק למשתתפים בהן הכשרה שתכלול הקניית אתוס השירות הציבורי, פיתוח ניהולי ויצירת פורום להתלבטויות מקצועיות רוחביות המשותפות לבכירים. כיוון שנושאי משרות אלו מתמנים למספר שנים, מוצע בזאת כי תכניות ההכשרה יתפרסו על פני שירותם.
תכנית ייעודית להכשרתם של מי שמתמנים במסגרת ועדת המינויים לסגל בכיר, שבראשה עומד נציב שירות המדינה, ובכלל זאת מנכ”לי משרדים, מזכיר הממשלה, מנהל רשות החברות, מנהל מקרקעי ישראל ועוד. תכני ההכשרה יהיו מבוססים על אלו המיועדים לסגל הנושא את שאר משרות האמון במשרדים הממשלתיים. בנוסף לכך יתקיים בתכנית פורום מיוחד וייעודי עבור נושאי המשרות המשתתפים בה.
השתתפות בתכניות ההכשרה השונות תהווה תנאי להעסקתם של כל המינויים הפוליטיים. החלטת ממשלה תקבע כי נציבות שירות המדינה מחויבת ללוות מבחינה מקצועית את מאיישי התפקידים הבכירים ולפקח על הכשרתם.

שינויים במנגנוני אישור המינויים הפטורים ממכרז ופיקוח עליהם

פיתרון זה מציע לפעול להגברת המקצועיות בשירות הציבורי באמצעות חיזוק והשבחת המנגנונים השונים המסדירים אותה.

הפיתרון יוחל באמצעות מספר החלטות ממשלה, ויכלול את הצעדים הבאים:

ועדת השירות – שינוי אופן פעולתה של ועדת השירות והפיכתה מחותמת גומי לוועדה בעלת “שיניים”.
שינוי בהרכב הוועדה – חמשת מנכ”לי המשרדים החברים בה יוחלפו בחמשת הסמנכ”לים (הא-פוליטיים) של משרדיהם. אפשרות חלופית היא שהמנכ”לים יישארו בוועדה, אך נציגי הציבור הנמנים עליה יעברו את אישורה של הוועדה לביקורת המדינה (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה).
הקפדה על הרוטציה בין חבריה כפי שקבועה בחוק שירות המדינה (מינויים) והעברת הפיקוח עליה מראש הממשלה לאחריות נציב שירות המדינה.
על הוועדה יוטל לבחון מחדש את המינויים הפוליטיים שהיא אישרה מאז שנת 2012, שבה קבעו נציבות שירות המדינה ומשרד המשפטים את אמות המידה לאיוש משרות הפטורות ממכרז (ראו נספח 2 – נוהל הקמת ועדת איתור).
הפיכת הפרוטוקולים של ישיבות ועדת השירות לשקופים ולנגישים לציבור ופרסומם באתר נציבות שירות המדינה.
הגשת דו”ח פעמיים בשנה לוועדת ביקורת המדינה, ובו רשימת הפטורים ממכרז שאישרה הוועדה והנימוקים להם.
ועדות האיתור – שינוי הרכבן של ועדות האיתור, כך שבתהליך בחירת נציגי הציבור ישתתף גם נציג האופוזיציה.
ועדות המינויים – עריכת השינויים הבאים:
ועדת המינויים בראשות נציב שירות המדינה – נציגי הציבור שממנה ראש הממשלה כחברי ועדה זו (שמונה במספר) יתחלפו מדי שנתיים, או שכל אחד מהם יוכל להיות אחראי למספר מוגבל של מינויים בלבד.
הוועדה הציבורית לבדיקת המינויים בחברות הממשלתיות תחויב לראיין את המועמדים שבהם היא דנה, וכן להתייעץ או לראיין גורמים נוספים שעשויים לסייע בהבנת כישוריהם המקצועיים.
על הוועדה המייעצת למינויים של שבעה תפקידים בכירים (מפכ”ל, רמטכ”ל, ראש שב”כ, ראש המוסד, נציב שירות בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל) יוטל לבדוק לא רק סוגיות שקשורות לטוהר המידות, אלא גם – כמו ועדות מינויים אחרות – את כשירות המועמד והתאמתו לתפקיד; מוטת הכנפיים של סמכויות הוועדה תורחב באופן רשמי; תיקבע דרישת סף שלפיה לא יוכלו להתמנות לחברים בוועדה אנשים שיש להם זיקה עסקית, אישית או פוליטית לחבר ממשלה; וחברי הוועדה יחויבו לעמוד באותם תנאי סף הנדרשים מאנשי ציבור בוועדת המינויים שבראשה עומד נציב שירות המדינה.
אימוץ בהחלטת ממשלה של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, לשרים, לסגני השרים ולמנכ”לים בדבר הגבלות על טיפול בפניות חברי גוף בוחר על ידי נבחרי ציבור.
אימוץ בהחלטת ממשלה של המלצות ועדת פרידמן (2014) על הקמתו של גוף ביקורת ייעודי בצד משרד המשפטים שינחה מקצועית את מבקרי הפנים, וכן על הקמת יחידת בקרה בכל משרד ממשלתי שתהיה דומה בתפקוד שלה לוועדת הביקורת במגזר העסקי — יחידה שהמבקרים יהיו כפופים לה מנהלית במקום למנכ”ל המשרד ושתוודא את קיומה של ביקורת בכל יחידות הסמך של המשרדים.
חיוב הוועדות המשרדיות השונות למסור את החלטותיהן ונימוקיהן למתן פטור ממכרז לרכישת טובין, עבודה או שירותים לידי מבקר הפנים.

ליד: הפיתרון מציע להותיר את המינויים הפוליטיים על כנם אך לנטרל במידה מסוימת את ממד הפוליטיזציה שבהם, באמצעות הצבת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה שישמש כמכשיר סינון, וימזער את האפשרות לבחירת מועמדים בלתי כשירים

ניתוח הדרכים לפתרון הבעיה

עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בחוק יסוד

חוזקה של חלופה זו טמון בעיקר באפקטיביות שלה. חוק יסוד שכזה יאגד בתוכו את כל “טלאי” החקיקה שנעשו לאורך השנים בשירות המדינה ויתחום באופן ברור, וללא אפשרות לזליגה, את קווי הגבול של השפעת המערכת הפוליטית על השירות הציבורי. חולשתה המרכזית היא בישימותה הפוליטית. ככלל, חקיקה, לא כל שכן של חוק יסוד, היא תהליך מורכב וארוך שקשה לצפות את תוצאותיו ואת תאריך סיומו. חוק היסוד המוצע בחלופה הוא מעצם טבעו מורכב ומפורט ויחייב הסכמות רבות שיהיה קשה להשיגן, וכן את תיקונם של חוקים אחרים שיעמדו בסתירה אליו. במישור ההגינות, חלופה זו, הכוללת את שיתוף הוועדה לביקורת המדינה בחלק מהליך המינויים בשירות הציבורי (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה), נהנית מהציון הגבוה ביותר הן ביחס לשרים, הן ביחס לכלל הציבור ולעקרון השוויון.

עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בתיקוני חקיקה

מאחר שמדובר בחלופת חקיקה מצומצמת ביחס לקודמת, הרי שישימותה הפוליטית גבוהה יותר בהשוואה אליה. מנגד, מידת האפקטיביות שלה פחותה מאחר שאינה נותנת מענה לבעיית הפוליטיזציה של תפקידים בכירים בדרגתם של סמנכ”לים וראשי אגפים ושל היועצים המשפטיים, החשבים ומבקרי הפנים. כמו החלופה הקודמת, גם חלופה זו מתאפיינת בהוגנות גבוהה וכוללת אף היא פן מאזן מבחינת יחסי הרשויות (באמצעות שיתוף נציג האופוזיציה בחלק מהמינויים).

קביעת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה למינויים הפוליטיים

חלופה זו זוכה לציון הגבוה ביותר מבין החלופות, בעיקר הודות לאיזון המיטבי שהיא יוצרת בין אפקטיביות לישימות פוליטית. היא אינה מציעה למנוע את המינויים הפוליטיים, אלא לנטרל את השפעתם המזיקה. זאת באמצעות הרחבת הכלים העומדים לרשות ועדות המינויים השונות ושיפור תפקודן, והצבת סף מקצועי ונורמטיבי גבוה הן לתפקידי האמון והן לתפקידים הבכירים (המתמנים באמצעות ועדות איתור). לאור היעד המתון יחסית שהיא מציבה, סביר שהיא לא תעורר התנגדויות פוליטיות קשות. ישימותה המעשית אף היא גבוהה, מאחר שהוצאתה לפועל אינה דורשת מנגנונים מורכבים. בעיקרה היא נסמכת על הוועדות הקיימות ומחזקת את כוחן. הגינותה אף היא גבוהה יחסית, מאחר שהיא מאפשרת לשרים מרחב פעולה סביר, ובו בזמן מציבה מסנן שיגדיל את האפשרות לכניסתם של בעלי כישורים הולמים לשירות הציבורי.

חיזוק מקצועי של המינויים הפוליטיים

חוזקה העיקרי של חלופה זו טמון בישימותה הפוליטית הגבוהה יחסית ובמידת ההתנגדות הנמוכה שהיא צפויה לעורר. לאור העובדה שהיא חותרת לשיפור איכותם ומקצועיותם של המינויים הפוליטיים ולא למניעתם, סביר להניח שהיא לא תעורר בקרב השרים חשש מהצרת כוחם. אלא שמיתרונה זה נובע גם חסרונה הגדול – מידת האפקטיביות הנמוכה שלה. החלופה אמנם תחדד באמצעות הכשרה את מחויבותם של העובדים הממונים כמינוי פוליטי לערכי הממלכתיות, אך אין בה כדי למנוע את המשך תהליך הפוליטיזציה של השירות הציבורי ואת מינויים של עובדים בלתי כשירים. חיסרון נוסף של החלופה טמון במידת הישימות המעשית הנמוכה יחסית שלה, הנובעת מכך שהוצאתה לפועל תדרוש הכשרות רבות ומעקב בין-משרדי מורכב.

שינויים במנגנוני אישור המינויים הפטורים ממכרז ופיקוח עליהם

חלופה זו, המבקשת להעניק “שיניים” לגורמים המפקחים על הפוליטיזציה של השירות הציבורי ולתת לכנסת דריסת רגל בתהליכי קבלת החלטות הנוגעים למינויים פוליטיים מסוימים, נהנית ממידת אפקטיביות גבוהה יחסית. בתור שכזו היא מציעה שינוי רוחבי הנוגע להסדרת הפוליטיזציה: הן זו המתבצעת בתפקידים הבכירים באמצעות ועדת השירות, הן זו המתרחשת בוועדות המינויים ובוועדות האיתור והן זו המתקיימת במשרדי הממשלה וביחידות הסמך שלהם. יישום הפיתרון אף הוא אינו אמור להיות מאתגר באופן מיוחד, פרט ליצירת המנגנון הנוגע לחיזוק מעמדו של מבקר הפנים. יחד עם זאת, ישימותה הפוליטית של החלופה בינונית, מאחר שיש בה משום הגבלת צעדיהם של השרים ופיקוח שוטף על מהלכיהם, מה שעלול לעורר התנגדויות שימנעו את הוצאתה לפועל.

מה צריך לעשות

מדוע העלאת הסף הנורמטיבי והמקצועי למינויים הפוליטיים היא הפיתרון הטוב ביותר

לאור הניתוח שהוצג, נייר מדיניות זה ממליץ על יישום החלופה המבקשת להציב סף נורמטיבי ומקצועי גבוה מזה הקיים כיום למינויים הפוליטיים ולחברי הוועדות האחראיים על המינויים הפוליטיים הבכירים. מימושו של פיתרון זה יבטיח כי השירות הציבורי ישמור על מקצועיותו על אף המינויים הפוליטיים הקיימים בו, ויגביר את הסיכוי כי לתפקידים השונים במסגרתו, זוטרים ובכירים, יתמנו אנשים ראויים.

יתרונותיה הבולטים של החלופה על פני השאר ניכרים הן במידת ישימותה הפוליטית והמעשית והן במידת האפקטיביות שלה. יישומה אינו דורש הקמת מנגנונים מורכבים או בין-משרדיים, אלא שינוי באופן מינוי ועדות האיתור וועדות המינויים הקיימות והקמת ועדה חדשה אחת של אנשי מקצוע. כמו כן, ההליך הפוליטי הנדרש לאישורה הוא פשוט יחסית, וכרוך בעיקר בהחלטת ממשלה או בתקנות שיתקין ראש הממשלה לחוק שירות המדינה (מינויים). מאחר שהפיתרון המוצע כאן אינו מבקש להצר את צעדיהם של ראש הממשלה והשרים, בין אם במינוי אנשי שלומם במשרדיהם ובין אם באיוש תפקידים בכירים הדורשים יחסי קרבה עימם, אלא לוודא שאלו שמונו ראויים למשרות הציבוריות, ישימותה הפוליטית גבוהה יחסית.

החלופה טרם מומשה עד כה לא משום שאינה אפקטיבית, אלא מאחר שוועדות שונות עסקו בחלקים שונים שלה, וטרם הוקמה ועדה שהציעה פיתרון כולל הנותן מענה לסוגיית המינויים הפוליטיים על כל מרכיביה. יתרה מזאת, על מנת לממשה דרושה נכונות פוליטית לחיזוק הממלכתיות; נכונות שבשנים האחרונות לא הייתה בנמצא.

ליד: העלאת הסף הנורמטיבי והמקצועי תבטיח כי השירות הציבורי ישמור על מקצועיותו על אף המינויים הפוליטיים הקיימים בו, ותגביר את הסיכוי כי לתפקידים השונים במסגרתו יתמנו אנשים ראויים

סיכום

נייר מדיניות זה מבקש לספק מענה לבעיית הפגיעה המתמשכת באופיו המקצועי, הא-פוליטי ונטול משוא הפנים של השירות הציבורי בישראל.

במהלך השנים האחרונות הפכו המינויים הפוליטיים לחזון נפרץ הן במשרדי הממשלה והן בתפקידים בכירים במוסדות המדינה. יותר ויותר תפקידים זוכים לפטור ממכרז, גם אם אין הם מחייבים יחסי אמון או קשר שוטף עם השר הממנה. מחויבותו של שירות המדינה למינוי המועמדים והמועמדות המתאימים ביותר למשרות השונות הלכה ונשחקה. התגברות הפוליטיזציה של השירות הציבורי מביאה הן לפגיעה באמון שנותנים בו אזרחי המדינה והן, כפי שהראה מחקרו של מומי דהן משנת 2016, לירידה באיכותו. תהליך זה מהווה אחד מהגורמים להתפוררות הממלכתיות הישראלית, כמכנה משותף אזרחי החיוני לשלטון החוק והדמוקרטיה וכיסוד חברתי ולאומי מלכד.

ממשלות הימין, כמו ממשלות השמאל, חטאו בחטא הפוליטיזציה של השירות הציבורי. הפיתוי של הפוליטיקאים למנות את אנשי שלומם לתפקידים שאמורים להיות חפים מהשפעה פוליטית, או להשתמש במינויים כאתנן פוליטי, הוא רב עוצמה. לפיכך כל ניסיון להגבלתם של המינויים נתקל לאורך השנים, ולמרות ועדות רבות שהוקמו למטרה זו, בהתנגדות.

הניתוח המוצג כאן לוקח בחשבון את הצורך בפיתרון אפקטיבי לבעיה מצד אחד ואת ההתנגדויות הצפויות ליישומו מצד שני. לפיכך ממליץ נייר זה לקבוע סף נורמטיבי ומקצועי גבוה מזה הקיים כיום למינויים הפוליטיים ולחברי הוועדות האחראיות על מינויים. מבחינה זו, הוא אינו מבקש למנוע את המינויים הפוליטיים אלא לשפר את איכותם.

מתוך מטרה לחזק את יסודותיו הממלכתיים של השירות הציבורי בישראל, אחד העקרונות העוברים כחוט השני בכל החלופות שהנייר דן בהן, הוא שיתופה של הכנסת בהחלטות תשתית הנוגעות לאופן הטיפול במינויים פוליטיים והגברת הפיקוח שלה עליהן. בפיתרון המומלץ כאן, האופוזיציה תיטול חלק בתהליך קביעת תנאי הסף למרבית התפקידים (אך לא בקביעת המינויים עצמם), על מנת להבטיח כי לתפקידי האמון, כמו גם לתפקידים הבכירים, ימונו אנשים כשירים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה אתית. באופן זה יצטמצם מספר האנשים הממונים אך ורק בשל קרבתם הפוליטית למקבלי ההחלטות, ומאגר המועמדים האפשריים לתפקידים השונים יורחב אל מעבר למעגל המקורבים המצומצם של פוליטיקאי כזה או אחר. יש לצפות כי שמירה על סף מקצועי ונורמטיבי, מעבר לסוגיית טוהר המידות, תפעל, בסופו של דבר, גם לטובתו של הפוליטיקאי, שימנה לתפקידים החשובים לקידום מדיניותו אנשים בעלי כישורים הולמים.

על מקבל ההחלטות שיבחר לאמץ את המלצות נייר מדיניות זה לפעול להעברת הסעיפים הכלולים בפיתרון במספר החלטות ממשלה או לפעול להתקנת התקנות הנחוצות באמצעות ראש הממשלה, וכן לפעול מול נציבות שירות המדינה כדי לתכנן את הוצאתו לפועל.

“רפובליקניות אמיתית”, אמר המרקיז דה לה פאייט, ממנהיגי המהפכה הצרפתית, כשהוא מתייחס למונח הצרפתי המקביל במידה רבה לממלכתיות, “היא ריבונות העם. ישנן זכויות טבעיות ובלתי ניתנות להכתבה אשר לאומה שלמה אין זכות להפר”. כאחת מתנועות השחרור הלאומיות המתקדמות בהיסטוריה המודרנית, חרתה הציונות על דגלה ערכים הקרובים במהותם לחירות, לשוויון ולאחווה של הרפובליקה הצרפתית. הממלכתיות, פרי יצירתה, נועדה להגן על זכויותיהם הבסיסיות של אזרחי ישראל ולהבטיח להם יחס שווה מצד מוסדות המדינה, ומתוך כך לתרום לכינונה של אומה דמוקרטית, סולידרית ושוויונית. יש לקוות שיישום הפיתרון המוצע בנייר זה יתרום לכך שהשירות הציבורי במדינה ישוב למלא את התכלית הנעלה שלשמה הוקם – הגשמת עקרון היסוד הציוני של ריבונות עם ישראל בארצו.

נספח – טבלת ניתוח החלופות

סיכום התוצאות

מילון מונחים

משרות בכירות – מוגדרות כמשרות המצויות בין דרגה 42 ל-46 על פי הדירוג של המח”ר (איגוד הסתדרות האקדמאים במדעי החברה והרוח, שקבע מבנה של שכר על פי טבלה הנעה מדרגה 35 לדרגה 46). משרות אלו מוגדרות גם בדירוגים נוספים. נכון לשנת 2015, מתוך 82 אלף משרות בשירות המדינה, 2100 (2.6%) מוגדרות כמשרות בכירות.

ועדת שירות המדינה – על פי חוק שירות המדינה (מינויים), ועדה זו ממונה על ידי הממשלה כגוף מקצועי ציבורי המוסמך להחליט או להמליץ על נושאים עקרוניים מערכתיים ורגישים, ובהם הענקת פטורים ממכרזים וקביעת הרכבי ועדות איתור. בראשה עומד נציב שירות המדינה, והיא כוללת חמישה מנכ”לים של משרדים ממשלתיים וחמישה אנשי ציבור שאינם עובדי מדינה.

ועדות איתור – מטרתן לאתר מועמדים למשרות בכירות בעלות אופי מקצועי, מדעי או רגולטורי ולהגיש את שמותיהם לשר האחראי על איושן. במשרות שבהן עוסקות ועדות אלו נדרשות הקפדה יתרה על אי-תלות בין נושאי המשרה לבין חברי הממשלה ושמירה על האינטרס הציבורי הרחב. הרכבן של ועדות האיתור כולל על פי רוב את מנכ”ל המשרד הרלוונטי למשרה, נציב שירות המדינה ושלושה אנשי ציבור בעלי מומחיות וניסיון בתחום הנדרש, הממונים על פי החלטת ממשלה. תקנון שירות המדינה מגדיר מעל מאה משרות בכירות שיש לאייש באמצעות ועדות איתור.

ועדות מינויים – מוסמכות לבחון את המועמדים שמביאים בפניהן ראש הממשלה או השרים לצורך איושן של המשרות הבכירות בשירות המדינה, שנדרשת בהן מידה רבה של אמון ותאום בין נושאי המשרה לבין חברי הממשלה. על ועדות אלו לקבוע האם המועמדים עומדים בתנאי הכשירות למשרה וכן להבטיח את טוהר המינוי המוצע. ועדות המינויים נחלקות לשלושה סוגים עיקריים: ועדה בראשות נציב שירות המדינה, ועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות וועדה לבדיקת שבעת המינויים הבכירים ביותר (הרמטכ”ל, ראש שב”כ, ראש המוסד, המפכ”ל, נציב שירות בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל). בכל ועדות המינויים חברים נציגי ציבור הממונים על ידי הממשלה. על נציגי ציבור אלו להיות בעלי ידע או ניסיון בתחום המנהל הציבורי וללא זיקה עסקית, אישית או פוליטית לאחד מחברי הממשלה.

משרות אמון – משרות של פקידים בכירים, יועצים או עובדי מנהלה אשר ממונים על ידי אנשי הרשות המבצעת עם כניסתם לתפקיד ובדרך כלל מסיימים את תפקידם עם החלפת הממשלה או סיום תפקידו של נבחר הציבור שמינה אותם. עובדים אלו משמשים בתפקידים שאמורים לסייע לנבחר הציבור לממש את מדיניותו ודורשים את אמונו האישי. אלו למשל תפקידי המנכ”לים במשרדים השונים (בכפוף לבדיקת ועדת מינויים), משנים למנכ”לים של משרדים המונים מעל 150 עובדים, עובדי הלשכה והיועצים של כל שר, כארבעים עובדים ויועצים בלשכת ראש הממשלה, יו”ר מטה הדיור, ראשי נציגויות דיפלומטיות, משרות מסווגות במשרדי ממשלה, חברי ועדת השירות, עובדי תפעול במעון ראש הממשלה ועוד.

הון חברתי – מושג שמבטא את איכות הקשרים החברתיים, הסולידריות ושיתוף הפעולה בקהילה, ולדברי חוקרים בתחום מדעי החברה כמו פייר בורדייה ורוברט פטנאם, יש בו כדי להשליך על יכולתה לשגשג. ככל שאיכות הקשרים הבינאישיים, השותפות בנורמות ומידת האמון טובות יותר בקהילה, כך רווחתה גבוהה יותר. על פי פטנאם, על המדינה להשקיע בהון החברתי, שכן יש לו השלכות על צמיחה כלכלית, הפחתת השחיתות, הפחתת העלמות המיסים ויחסים טובים יותר בין מוסדות המדינה לאזרחיה.

רשימת מקורות

אלמסי, אוריאנה. סוגיות בהסדרת הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה בישראל.  ירושלים: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2016.

אלמסי, אוריאנה. סמכותם של משרדי הממשלה לקיים התקשרויות בהליך של פטור ממכרז ושקיפות הנתונים על התקשרויות אלו. ירושלים: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2016.

גל-נור, יצחק. מנהל ציבורי בישראל: התמחות, מבנה, תפקוד ורפורמות. ירושלים: אקדמון, 2007.

דהן, מומי. אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה, 2016. אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

דו”ח מבקר המדינה 55 ב’, 2004. אתר מבקר המדינה.

דו”ח מבקר המדינה 66 ג’, 2015. אתר מבקר המדינה.

דריישפיץ, שוריק. מינויים פוליטיים בישראל ובמבט השוואתי. אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. הגבלות על טיפול בפניות חברי גוף בוחר על-ידי נבחרי ציבור, אוקטובר 2004. מספר הנחיה: 1708.1.

הנחיות נציב שירות המדינה. נוהל הקמת ועדת איתור, 2018. נספח – החלטה 345.

זמיר, יצחק. מינויים פוליטיים. משפטים כ’, תש”ן. עמ’ 19-42.

חוק שירות המדינה (מינויים) 1959.

מבקר המדינה: דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה, 2004. אתר מבקר המדינה.