ביום שני ה-18.7.2021, אישרה הממשלה את העברת האחריות המקצועית על מסגרות הגיל הרך ממשרד העבודה והרווחה אל משרד החינוך. זוהי החלטה מבורכת, המעידה על התקדמות לתפיסה הרואה במעונות היום מערכת חינוכית-טיפולית הממוקדת בצרכי הילד, לאחר שנים בהן מסגרות לגיל הרך נתפסו בעיקר כאמצעי לעידוד תעסוקה של אימהות. עם זאת, כדי שהעברת האחריות לידי משרד החינוך לא תישאר בגדר צעד הצהרתי בלבד, יש להבטיח שהמהלך יתוקצב כראוי כבר בשנת 2022.
נכון להיום, לפי הודעת משרד החינוך, יוקצו לצורך המעבר 200 מיליון ₪ בלבד. זהו סכום מזערי ביחס לסכומים הנחוצים כדי להבטיח שהמהלך יניע שינוי אמיתי במערכת החינוך והטיפול לגיל הרך בישראל, אשר סובלת מהפקרה ארוכת שנים מצד המדינה.
נייר זה נכתב בשיתוף פעולה של קרן ברל כצנלסון עם העמותה הישראלית למען הילד בגיל הרך, והוא מתבסס על ראיונות עם שורה של מומחים ומומחיות בתחום. הוא סוקר את הסוגיות הדחופות ביותר להן יידרש משרד החינוך עם העברת האחריות על מסגרות הגיל הרך לידיו, מצביע על העקרונות הארגוניים הנחוצים להעברה נכונה של התחום בין המשרדים, ומציג תוכנית הדרגתית שמניחה את התשתית להקמת מערכת חינוך ציבורית ואיכותית לגיל הרך.
סוגיות דחופות בתחום החינוך והטיפול לגיל הרך
• מיפוי המסגרות הפרטיות: כרבע מיליון תינוקות ופעוטות בישראל אינם נמצאים כיום במסגרות המוכרות למדינה, ואיש אינו יודע היכן הם נמצאים במהלך היום. איתור הילדים הללו, רישום המסגרות בהן הם נמצאים והכפפתן לחוק הפיקוח החדש הם צורך דחוף. כל דחייה שלו מהווה הפקרה של שלומם הפיזי והרגשי של התינוקות והפעוטות בישראל.
• שיפור המעמד ותנאי ההעסקה של הצוות החינוכי: עובדות המעונות והמשפחתונים אינן זוכות להשכלה ולהכשרה ההולמות את תפקידן ואת מידת האחריות שבידיהן, והן מועסקות בתנאים ירודים הכוללים עומס עבודה גדול, היעדר אופק תעסוקתי ושכר נמוך מאוד. כתוצאה מכך, התחום סובל ממחסור תמידי ואקוטי בעובדות ועובדים ומשיעורי תחלופה גבוהים ביותר.
• הרחבת הפיקוח ושיפורו: 23 מפקחים בלבד פועלים כיום ברמה הארצית. מספר זעום זה אינו מספיק כדי לפקח על המוסדות שהיו בפיקוח עד כה, ובוודאי שהוא אינו מאפשר החלת פיקוח על מסגרות פרטיות, כפי שדורש חוק הפיקוח החדש.
• התאמת הסטנדרטים הקיימים בישראל למקובל בעולם: תקינת כוח האדם במעונות היום בישראל רחוקה מלעמוד בסטנדרטים בינלאומיים. ארגון ה-OECD ממליץ על יחס של 1:4 לכל היותר בין איש צוות לילדים עד גיל שנתיים, יחס דומה לזה שהומלץ בעבר על ידי ועדה מייעצת לאגף מעונות היום ברשותה של פרופ’ מרים רוזנטל. בפועל, היחס הקבוע בתקנות הנוכחיות רחוק מאוד מהסטנדרטים הללו והוא עומד על 1:6 לתינוקות עד גיל 15 חודשים, 1:9 עד גיל שנתיים ו– 1:11 בין שנתיים לשלוש.
• הקמת מערך מקצועי תומך: יש לספק לצוותים החינוכיים במעונות את מיטב הכלים לאיתור מוקדם של מצבים מיוחדים, בדומה לנעשה בגנים הציבוריים לגילי שלוש עד שש. זאת, באמצעות הקמת מערך תומך הכולל פסיכולוגית התפתחותית, ונשות מקצוע נוספות מתחומי הבריאות. מחקרים מראים שהחשיבות של תמיכה מסוג זה עולה ככל שהגיל יורד, ולכן היא חשובה במיוחד בשנות החיים הראשונות.
• בינוי והקצאת שטחים להקמת מעונות יום נוספים: קיים צורך בהשקעה ציבורית נרחבת בבינוי מעונות יום נוספים, ובקביעת חובה חוקית להקצות שטחים למעונות יום במסגרת התכנון העירוני של שכונות חדשות. בנוסף יש לחשוב על שימוש במבנים המשמשים כיום גנים פרטיים, והתאמתם לסטנדרטים בטיחותיים, בריאותיים וחינוכיים שייקבעו על ידי משרד החינוך.
• סבסוד המסגרות והגדלת ההיצע: התפיסה החדשה, הרואה במעונות היום שירות חינוכי שמוענק לילדים במקום שירות שמרטפות הניתן להורים, מחייבת את משרד החינוך לספקו באופן רחב ושוויוני ככל הניתן, תוך ניתוק הקשר בין הכנסת ההורים לבין זכותם של הילדים למסגרת חינוכית ראויה.
עקרונות ארגוניים במעבר תחום הגיל הרך למשרד החינוך:
• העברת אחריות מלאה למשרד החינוך ומניעת הפיצול בין מערך סבסוד מעונות היום למערך המקצועי. בטווח הקצר, פיצול בין מערך הסבסוד למערך המקצועי צפוי לפגוע בפעילותם של הארגונים הקיימים, המורגלים לעבוד מול אגף אחד. בטווח הארוך, הוא עלול לחבל במאמצים עתידיים לשיפור והרחבה מהותיים של המערכת כולה.
• הקמת מינהלת לגיל הרך במשרד החינוך ותקצוב המועצה לגיל הרך, שאמורה לפי חוק לשמש גוף מלווה לקביעת מדיניות ואסטרטגיה כוללת. הצרכים של תינוקות ופעוטות עד גיל שלוש דורשים פיתוח של מומחיות חדשה במשרד החינוך. כדי שהתחום החדש יזכה להתייחסות מתכללת ומקיפה, ולא ייטמע בתוך המערכות הקיימות כתחום בעל סדר עדיפות משני, עליו להתנהל באופן עצמאי ונפרד ככל הניתן. במקביל, יש למצוא את האיזון בין עצמאותו לבין ניצול היתרונות והמשאבים הקיימים של המשרד ושמירה על רצף חינוכי וטיפולי בין הגילים המוקדמים למאוחרים.
• העברת סמכויות הדרגתית לרשויות המקומיות. הרשות המקומית קרובה לאזרחים ומכירה את צרכיהם ומאפייניהם הייחודיים, והיא מסוגלת לספק שירותים בצורה מדויקת ויעילה יותר בהשוואה למערכת ברמה הלאומית, ולכן יש לראות בה שותפה מרכזית לקידום מערכת חינוך וטיפול איכותית לגיל הרך. במרבית המדינות המפעילות מערכת חינוך וטיפול ציבורית לגיל הרך, הרשויות המקומיות מחזיקות בתפקיד משמעותי ברמת הפיקוח, ובמקרים רבים הן מפעילות בעצמן מסגרות ציבוריות איכותיות. במקביל להקמת מנהלת הגיל הרך במשרד החינוך, מוצע להקים בכל רשות מקומית יחידה ייעודית לגיל הרך, אשר תרכז את התחום.
תוכנית תקציבית
מוצע לאמץ מתווה הדרגתי, שיעמיד את התשתיות ההכרחיות במשרד החינוך וברשויות המקומיות ויציע טיפול ראשוני בשתי הבעיות שסומנו כדחופות ביותר, כבר בשנת 2022: מיפוי המסגרות הפרטיות ברחבי הארץ ושיפור תנאי ההעסקה של העובדות במעונות המפוקחים – הכוללים הן את השכר הנמוך, הן את מיעוט נשות הצוות ביחס למספר הילדים והן את רמת ההכשרה הירודה.
בשנה השנייה, המתווה מגדיל את הסבסוד הממשלתי למעונות הסמל, לצד המשך שיפור התקינה, העלאת רמת ההכשרה של הצוותים וחיזוק המערך ברשויות המקומיות. בנוסף, מוצע להתחיל בתהליך הבינוי של מעונות חדשים, על מנת לאפשר הרחבה משמעותית של היצע המעונות בהמשך. החל מהשנה השלישית למתווה, ולאורך עשר שנים, מוצע להגדיל בהדרגה את ההשקעה הציבורית בגילי לידה עד שלוש – הן על ידי הגדלת היצע המסגרות הציבוריות והן על ידי שיפור נוסף בסטנדרטיזציה. ניתן לצפות כי הגדלת הסבסוד במסגרות הציבוריות, לצד השיפור באיכות השירות, תביא לגידול משמעותי בביקוש, ויאפשרו להגיע למצב שבו המערכת הציבורית תיתן מענה לכ-60%-70% מהתינוקות והפעוטות בגילים הרלוונטיים.
ביום שני ה-18.7.2021, אישרה הממשלה את העברת האחריות על מסגרות הגיל הרך ממשרד העבודה והרווחה אל משרד החינוך. השיח על הצורך והחשיבות בצעד זה החל כבר בשנות השבעים של המאה הקודמת, והוא הלך והתגבר בעשור האחרון. המהלך נכלל בהמלצות של ועדות שונות, בהן הוועדה לשינוי חברתי-כלכלי (“ועדת טרכנטברג”, 2011) והוועדה למלחמה בעוני (“ועדת אלאלוף”, 2014), ובסוף 2015 הוקם צוות בין-משרדי במטרה לבחון את משמעויותיו הארגוניות והתקציביות. נייר זה, המתבסס על העבודה שכבר נעשתה בנושא ונכתב בסיוע ובליווי של מומחיות ומומחים מתחום הגיל הרך ומדיניות החינוך בישראל, מציג את העקרונות המרכזיים שלאורם יש לבנות את המעבר, שעומד סוף סוף להתממש. אימוץ עקרונות אלו יבטיח שהמהלך לא ייוותר כצעד הצהרתי בלבד, אלא יהווה תשתית להקמת מערכת חינוך ציבורית ואיכותית לגיל הרך.
ההחלטה להעביר את האחריות על תחום הגיל הרך למשרד החינוך מעידה על התקדמות לתפיסה הרואה במעונות היום מערכת חינוכית-טיפולית הממוקדת בצרכי הילד, לאחר שנים בהן מסגרות לגיל הרך נתפסו בעיקר כאמצעי לעידוד תעסוקה של אימהות. התקדמות זו נובעת מההכרה המחקרית והציבורית הגוברת בחשיבותו של הגיל הרך כשלב מכריע בהתפתחות הילד, וההחלטה מהווה הצהרת כוונות חשובה ומבורכת. עם זאת, לאור מצבו הנוכחי של תחום הגיל הרך בישראל, עליה להיות מלווה במספר צעדים מעשיים. במקביל להעברה הפורמלית של התחום, יש להקצות את המשאבים הנדרשים כדי לאפשר שימת דגש על איכות הטיפול והחינוך בגילים אלה, על פיתוח מקצועי של הצוות החינוכי, על הרחבה ושיפור של הפיקוח ועל בניית סל שירותים מקיף העונה לצרכים החינוכיים, ההתפתחותיים והבריאותיים של הילדים. רק כך, העברת האחריות בין המשרדים לא תישאר בגדר צעד הצהרתי בלבד.
הניסיון בעולם מראה כי מערכות חינוך ציבוריות איכותיות לגיל הרך מצליחות ליצור נגישות גבוהה יותר של המסגרות לכלל האוכלוסייה, ומביאות להישגים גבוהים יותר של הילדים לעומת מסגרות פרטיות. מחקרים מראים שמערכת איכותית רואה בחינוך טובין ציבוריים ולא מוצר צריכה, מתייחסת אל הגיל הרך כחלק בלתי נפרד מהמערכת החינוכית, ופועלת מתוך השקפה הוליסטית בה חינוך וטיפול משולבים זה בזה. העברת האגף למשרד החינוך מהווה הזדמנות יוצאת דופן ללקיחת אחריות מקיפה של המדינה על התחום. מדובר בהזדמנות לבניית יסודות בריאים שיאפשרו את מימוש החזון של מערכת חינוך ציבורית איכותית, רחבה ונגישה לכול, כבר מגיל הינקות.
נכון להיום, לא פועלת בישראל מערכת חינוך ציבורית לגיל הרך. מסגרות החינוך לילדים עד גיל שלוש נחלקות למעונות יום ומשפחתונים בעלי סמל מעון מוכר, המופעלים על ידי עמותות וגופים פרטיים אך כפופים לפיקוח ולסטנדרטים הרשמיים של אגף מעונות היום במשרד העבודה; ולמסגרות פרטיות אשר התנהלו עד לאחרונה ללא כל פיקוח מצד המדינה.
מעונות יום מפוקחים הם מסגרות חינוכיות – טיפוליות הפועלים במבנים ייעודיים לילדים המופעלים על ידי ארגוני נשים ומתנ”סים (דוגמת ויצ”ו ונעמ”ת) לרוב ללא מטרות רווח, וכן על ידי רשויות מקומיות. משפחתונים הם מסגרות המוגבלים לחמישה ילדים ומתנהלים בביתן של המטפלות. שני סוגי המסגרות מיועדים לילדים מגיל חצי שנה ועד שלוש.
מספר הפעוטות בישראל מגיל לידה ועד גיל שלוש עמד בסוף שנת 2020 על 554.5 אלף. בשל מצב מתמשך של חוסר הסדרה והיעדר פיקוח, אין בידי אגף מעונות היום נתונים מדויקים לגבי הילדים המצויים במסגרות פרטיות, והמספרים הקיימים מבוססים על הערכות. לפי הערכות שפרסם מרכז המידע והמחקר של הכנסת, כ-25% מכלל הפעוטות עד גיל שלוש שוהים במסגרות המפוקחות, וכ-35% שוהים במסגרות פרטיות ולא מפוקחות. לא קיים מידע לגבי שאר הפעוטות, המהווים כ-40% מקבוצת הגיל המדוברת. לפי גורמים באגף מעונות היום קיים מחסור במעונות מפוקחים, כאשר ברישום לשנת הלימודים 2018/2019 לא נמצא מקום במעונות לכ-8,000 ילדים שביקשו להירשם
ההוצאה הציבורית הממוצעת על ילדים במסגרות לתינוקות ופעוטות עד גיל שלוש נמוכה בישראל בכ-75% לעומת הממוצע במדינות ה-OECD. ברוב המדינות הללו, ההוצאה על חינוך וטיפול בגילי לידה עד שלוש גבוהה באופן משמעותי מההוצאה על חינוך בגילי שלוש עד שש. בישראל, לעומת זאת, התמונה הפוכה, כאשר ההוצאה על גילי לידה עד שלוש נמוכה בקרוב למחצית מההוצאה על גילי שלוש עד שש. בנוסף לכך, בעוד שבמדינות ה-OECD כ-70% מההוצאה הם במימון ציבורי, בישראל רק 16% מההוצאה הלאומית על גילי לידה עד שש ממומנים על ידי המדינה, ואילו ההורים נושאים ב-84% מהנטל
ההוצאה הנמוכה על הגיל הרך ניכרת באיכות המסגרות. הסטנדרטים הקשורים בתקינת כוח האדם ותפוסת ילדים במסגרות לגיל הרך בישראל נמוכים בהשוואה למקובל בעולם וביחס לסטנדרטים המומלצים על ידי ארגון ה-OECD, גם במסגרת החוק החדש לפיקוח על מעונות יום שנחקק בשנת 2018. ה-OECD ממליץ על יחס של 1:4 לכל היותר בין איש צוות לילדים עד גיל שנתיים, יחס דומה לזה שהומלץ בעבר על ידי ועדה מייעצת לאגף מעונות היום ברשותה של פרופ’ מרים רוזנטל, שקבעה כי היחס הרצוי עומד על 1:3 עד גיל 15 חודשים, 1:5 בין 16 חודשים לשנתיים ו-1:6 לגילי שנתיים עד שלוש. בפועל, היחס הקבוע בתקנות הנוכחיות רחוק מאוד מהסטנדרטים הללו והוא עומד על 1:6 לתינוקות עד גיל 15 חודשים, 1:9 עד גיל שנתיים ו– 1:11 בין שנתיים לשלוש. בעקבות חוק הפיקוח החדש, חל אמנם שיפור בחלק מהדרישות המופנות כלפי המעונות, אך לא חל כל שינוי בתנאים הבסיסיים של תקינת כוח האדם, ואף חלה הרעה בדרישות לגבי גודל הקבוצה המרבי ותפוסת השטח המזערית לילד. יתרה מזאת, מנובמבר 2019 לא חל כל שיפור בתקני הפיקוח, הממשיכים לעמוד על 23 מפקחים ברמה הארצית, מספר שאינו מאפשר יישום סביר של החוק
טיפול וחינוך איכותיים לגיל הרך תלויים בקיומו של צוות איכותי, בעל כישורים והשכלה ההולמים את חשיבות תפקידו ואת מידת האחריות שבידיו. קיימת הסכמה רחבה על כך שהכשרה והדרכה, לצד תנאי עבודה והעסקה מכבדים, הם תנאים הכרחיים למשיכת עובדות ועובדים איכותיים ולמניעת שחיקה של צוותים, אך המצב בשטח לא יכול להיות רחוק יותר מכך. עובדות המעונות והמשפחתונים – הפרטיים והמפוקחים כאחד – אינן זוכות להשכלה ולהכשרה ההולמות את תפקידן ואת מידת האחריות שבידיהן, והן מועסקות בתנאים ירודים הכוללים עומס עבודה גדול, היעדר אופק תעסוקתי ושכר נמוך מאוד. כתוצאה מכך, התחום סובל ממחסור תמידי ואקוטי בעובדות ועובדים ושיעורי תחלופה גבוהים ביותר.
על אף הקשיים הגדולים המאפיינים את המערכת הנוכחית, חשוב לציין את ההתפתחויות החיוביות שחלו בשנים האחרונות. בעקבות חקיקת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התשע”ט-2018, החל מספטמבר 2019 נדרש כל מפעיל מעון לקבל אישור ראשוני להפעלתו ממנהל האגף למעונות יום ומשפחתונים, בכפוף למספר תנאים בסיסיים. בנוסף, בשנת הלימודים הקרובה אמורות להיכנס לתוקף, באופן מדורג על פני שלוש שנים, שורה של תקנות אשר יחולו על מסגרות פרטיות המשרתות שבעה ילדים או יותר. עם זאת, בשל מיעוט המידע בנוגע למסגרות הפרטיות, והמשאבים המצומצמים שמוקצים כיום למערך המפקחים, קיים חשש שלא תתאפשר אכיפה של ממש בשטח.
לצד חוק הפיקוח, נרשמו בשנים האחרונות הישגים חשובים נוספים לטובת הגיל הרך. חלק לא מבוטל מכך ניתן לזקוף לזכותה של המחאה החברתית של 2011, ו”מחאת העגלות” בפרט, שהעלתה את הנושא על סדר היום. אחת ההמלצות החשובות ביותר של “ועדת טרכטנברג”, שקמה בעקבות המחאה, היא יישום חוק לימוד חובה חינם לגילי שלוש וארבע. המלצה זו יושמה בשנת 2015 בכל הארץ, בעוד שקודם לכן החוק יושם באופן חלקי בלבד באשכולות סוציו-אקונומיים נמוכים (1-2), בחלק מאזורי העדיפות הלאומית ובחלק משכונות המצוקה. מאז הרפורמה, כל ילדי ישראל זכאים לחינוך חינם החל מגיל שלוש, ונכון לשנת הלימודים 2017/18 שיעור ההשתתפות של ילדים בני שלוש בגני ילדים ציבוריים עמד על 89.2%. שיעורי ההשתתפות הגבוהים מעידים על נחיצותה של הרפורמה ועל הצלחתה, ומהווים עדות לכך שכאשר השירות הציבורי מציע אלטרנטיבה איכותית מספיק, הוא מושך אליו ילדים מכל קבוצות האוכלוסייה ומהווה גורם מרכזי בצמצום אי-השוויון החברתי.
המלצה משמעותית נוספת של הוועדה היא הקמת המועצה לגיל הרך. בעקבות ההמלצה, קם לראשונה בישראל גורם ממלכתי אשר מופקד על מדיניות הגיל הרך ברמה הלאומית ונותן מענה לפיצול האחריות וביזור הסמכויות המאפיינים את הטיפול בגיל הרך בישראל. פיצול זה פגע ביכולת להתוות מדיניות עקבית, מתואמת וברורה ההולמת את מכלול הצרכים בגיל זה. כפיפותה של המועצה לגיל הרך למשרד החינוך מבטאת את העיקרון לפיו הטיפול בגיל הרך הוא בעיקרו עניין חינוכי, כאשר יש להתייחס להיבטים האחרים כמשלימים. מאז מינויה של המועצה בנובמבר 2018, עיסוקה העיקרי היה הכנת תשתית לפעילותה וניסוח תכנית לאומית רב-שנתית לקידום הטיפול בגיל הרך, אחד מתפקידיה העיקריים המוגדרים בחוק. התכנית הוצגה בפני הכנסת בסוף שנת 2020, אך טרם הוצגה לוועדת שרים לענייני הגיל הרך ולתקצובו כפי שמוגדר בחוק. המועצה עדיין אינה ממלאת את כלל התפקידים שהוגדרו לה בחוק, ונראה כי היא התקשתה עד כה לממש את ייעודה באופן מלא על רקע אי-היציבות הפוליטית ובהיעדר תקצוב הולם. אף על פי כן, הקמת המועצה לגיל הרך היא צעד בעל פוטנציאל עצום לקידום כולל של הטיפול בגיל הרך, ויש להקדיש את המשאבים הדרושים כדי למצות פוטנציאל זה בהמשך הדרך.
למרות ההחלטה העקרונית להעביר את אגף מעונות היום והמשפחתונים ממשרד העבודה והרווחה למשרד החינוך, מרבית השאלות הנוגעות לאופן ההעברה ולמשמעויותיה הרחבות עומדות עדיין פתוחות. בהחלטת הממשלה נקבע כי ההעברה תכלול את האחריות המקצועית והפדגוגית, וכן את ההסדרה, הבינוי והפיקוח על מעונות היום, כאשר מנגנון סבסוד המעונות יישאר תחת אחריות משרד העבודה.
בחלק זה נבקש לפרוס את עיקרי הצעדים הנדרשים כדי להניח, כבר בעת המעבר, את היסודות להקמתה של מערכת חינוך ציבורית ואיכותית לגיל הרך:
בטווח הקצר, פיצול בין מערך הסבסוד למערך המקצועי צפוי לפגוע בפעילותם של הארגונים הקיימים, המורגלים לעבוד מול אגף אחד. בטווח הארוך, הוא עלול לחבל במאמצים עתידיים לשיפור והרחבה מהותיים של המערכת כולה. התפיסה החדשה, הרואה במעונות היום שירות חינוכי שמוענק לילדים במקום שירות שמרטפות הניתן להורים, מחייבת את משרד החינוך לספקו באופן רחב ושוויוני ככל הניתן, תוך ניתוק הקשר בין הכנסת ההורים לבין זכותם של הילדים למסגרת חינוכית ראויה. לא מן הנמנע כי ההחלטה להשאיר את מערך סבסוד המעונות בידי משרד העבודה והרווחה נועדה להחליש את הדרישה הזו, שעלתה בעבר גם מצדם של בכירים במשרד החינוך בהתייחסותם להעברה עתידית של האחריות על הגיל הרך לידיהם.
המעבר למשרד החינוך יאפשר למערך הטיפול והחינוך לגיל הרך להנות מהמשאבים החשובים המצויים בידי המשרד: ניסיון בניהול ובפיקוח על מערכות חינוך מורכבות, מנהל פדגוגי מנוסה, התמחויות בבינוי ותכנון, קשר עם השלטון המקומי, הרשויות והמועצות המקומיות, ושירות פסיכולוגי ייעוצי. עם זאת, הצרכים של תינוקות ופעוטות עד גיל שלוש שונים מבחינות רבות מאלה של ילדים ונערים, והם דורשים פיתוח של מומחיות חדשה במשרד. כדי שהתחום החדש יזכה להתייחסות מתכללת ומקיפה, ולא ייטמע בתוך המערכות הקיימות כתחום בעל סדר עדיפות משני, עליו להתנהל באופן עצמאי ונפרד ככל הניתן. במקביל, יש למצוא את האיזון בין עצמאותו לבין ניצול היתרונות והמשאבים הקיימים של המשרד ושמירה על רצף חינוכי וטיפולי בין הגילים המוקדמים למאוחרים.
על מנת להגיע לאיזון זה, מומלץ מבחינה ארגונית לקשור את הקמת האגף לשתי היחידות הקיימות במשרד החינוך שהן בעלות ההתמחות הקרובה ביותר לטווח גילים זה – המועצה לגיל הרך, והאגף לחינוך קדם-יסודי האחראי כיום על גני הילדים לגילי שלוש עד שש. אנו ממליצים לאמץ את ההצעה שהועלתה בעבר על ידי פרופ’ מנואל טרכטנברג, ואף עלתה בעקביות בשיחות עם מומחים מהתחום, לפיה יש להקים בעת המעבר מנהלת לגיל הרך, להעביר אליה את האגף לחינוך קדם-יסודי ולהקים לצדו אגף נוסף לגילי לידה עד שלוש, שירכז את כל תחומי האחריות לניהול מערך מעונות היום, לרבות תחום הסבסוד. בשלב הראשון המנהלת תהיה מופקדת על ניהול ותפעול מערך המסגרות הטיפוליות-חינוכיות, כאשר בהמשך מומלץ שתקלוט אחריות לפונקציות נוספות, כגון טיפות החלב והמרכזים להתפתחות הילד[i]. כצעד מקדים להקמת המנהלת, ניתן להקים כבר בטווח הקצר מחלקה ייחודית בתוך האגף לחינוך קדם-יסודי, שתהווה תשתית להמשך.
מוצע כי המועצה לגיל הרך תנחה ותלווה את הקמת המחלקה והמנהלת ואת פעילותן, ותהווה גורם האחראי הן על מדיניות, אסטרטגיה ותקצוב התחום בתוך משרד החינוך והן על תכלול ותיאום שירותים לגיל הרך הניתנים על ידי משרדים אחרים.
במרבית המדינות המפעילות מערכת חינוך וטיפול ציבורית לגיל הרך, הרשויות המקומיות מחזיקות בתפקיד משמעותי ברמת הפיקוח, ובמקרים רבים הן מפעילות בעצמן מסגרות ציבוריות איכותיות – בדומה למסגרות הפועלות כיום בחינוך הקדם-יסודי בישראל[ii]. הרשות המקומית קרובה לאזרחים ומכירה את צרכיהם ומאפייניהם הייחודיים, והיא מסוגלת לספק שירותים בצורה מדויקת ויעילה יותר בהשוואה למערכת ברמה הלאומית, ולכן יש לראות בה שותפה מרכזית לקידום מערכת חינוך וטיפול איכותית לגיל הרך.
במקביל להקמת מנהלת הגיל הרך במשרד החינוך, מוצע להקים בכל רשות מקומית יחידה ייעודית לגיל הרך, אשר תרכז את התחום. יש חשיבות בהקמת יחידה חדשה ונפרדת, בניגוד להרחבת הסמכות של יחידות קיימות לעסוק בגילים אלה, שעלולה לגרום לתחום “ליפול בין הכיסאות” ולהפחית בחשיבותו כנושא העומד בפני עצמו. רשויות רבות החלו כבר לפעול בכיוון זה באופן עצמאי בשנים האחרונות, אך מוצע כי הממשלה תטיל על הרשויות חובה להקים יחידה מסוג זה, וכן תעביר את המימון הדרוש לשם כך.
משימתן הדחופה ביותר של היחידות שיוקמו ברשויות המקומיות היא לסייע למשרד החינוך במשימת האיתור והמיפוי של המסגרות הפרטיות. במקביל, היחידות יפעלו לחזק את הקשר עם ההורים, ועם כלל הגופים הרלוונטיים ברשות (בריאות, טיפות חלב, רווחה וכו’). כשלב ראשון להעברת סמכויות תפעוליות לידי היחידות, יש לאפשר להן למנות מפקחים מטעמן בכפוף לדרישות המקצועיות שיציב משרד החינוך.
בשלב שני, מוצע כי היחידה תהיה שותפה למשרד החינוך בהקמת מערך מקצועי תומך, בדומה למערך הפסיכולוגיה החינוכית הפועל כיום בגנים הציבוריים (ראו פירוט בהמשך).
בשלב השלישי, יש לשאוף כי הרשות המקומית תיקח חלק משמעותי בהרחבת היצע המסגרות הקיים, על ידי הקמת מעונות ציבוריים שיופעלו על ידה.
לפי הודעת משרד החינוך, יתווספו לתקציב משרד החינוך 200 מיליון ₪ בתקציב הקרוב לצורך העברת האחריות על המעונות לידיו. לא ברור עדיין למה מיועד תקציב זה, וכן לא ידוע אם מדובר בתקציב חד-פעמי או בתקציב שנתי שייכנס לבסיס התקציב. כך או כך, זהו סכום מזערי ביחס לסכומים הנחוצים כדי להבטיח שהמעבר של אגף מעונות היום לא יישאר בגדר צעד הצהרתי בלבד, וכדי להניח כבר עכשיו את היסודות הנחוצים להרחבה ולשיפור משמעותיים של השירות.
אין ספק כי החלת אחריות ציבורית אמיתית על תחום הגיל הרך, על בסיס העקרונות שפורטו בנייר זה, נושאת עמה עלויות תקציביות גבוהות. עם זאת, מחקרים מהשנים האחרונות מוכיחים שטיפול וחינוך איכותיים בגיל הרך הם גורמים חיוניים בהתפתחות התקינה ובמיצוי הפוטנציאל של הילד[iv], ושההשקעה בשנות החיים הראשונות מניבה בעתיד את התשואה הכלכלית והחברתית הגבוהה ביותר בהשוואה להשקעה בשנים שלאחר מכן[v] – תשואה הבאה לידי ביטוי בהישגים גבוהים יותר בלימודים ובתעסוקה וכן בהוצאות מופחתות על רווחה ובריאות.
מתווה מוצע והערכת עלויות[vi]
במסגרת המתווה מוצע להגדיל בהדרגה את ההשקעה הממשלתית בגיל הרך.
העברת אגף מעונות יום ומשפחתונים לידי משרד החינוך היא בעלת משמעות חשובה. היא מבטאת הכרה בצורך להשקיע בגיל הרך ולשים דגש על איכות החינוך במסגרות, ובכך שתהליך החינוך והלמידה מתחיל כבר מלידה. יחד עם זאת, על מנת שההעברה לא תתמצה במשמעותה ההצהרתית בלבד, אלא תהווה מנוף לשינוי אמיתי, יש לבצעה באופן מושכל ומתוך חזון ברור לעתיד – יצירת מערכת חינוך ציבורית איכותית ונגישה לכול.
ההמלצות שפורטו בנייר זה נועדו להנחות את השלבים הראשונים של ההעברה, כך שתתבצע באופן המועיל ביותר הן לשיפור מיידי של השירות והן לשיפורו ארוך הטווח. אופן השתלבות האגף במבנה הארגוני של משרד החינוך, והצעדים הראשונים שייעשו במסגרת ההעברה, עשויים להשפיע על תפקודו ועל יכולתו להגיע להישגים משמעותיים בהמשך. יש לנצל את ההזדמנות הניצבת בפנינו כדי לבנות יסודות איתנים להמשך הדרך, ולהקדיש למהלך את מלוא המשאבים הנחוצים לו.
ביום שני ה-18.7.2021, אישרה הממשלה את העברת האחריות המקצועית על מסגרות הגיל הרך ממשרד העבודה והרווחה אל משרד החינוך. זוהי החלטה מבורכת, המעידה על התקדמות לתפיסה הרואה במעונות היום מערכת חינוכית-טיפולית הממוקדת בצרכי הילד, לאחר שנים בהן מסגרות לגיל הרך נתפסו בעיקר כאמצעי לעידוד תעסוקה של אימהות. עם זאת, כדי שהעברת האחריות לידי משרד החינוך לא תישאר בגדר צעד הצהרתי בלבד, יש להבטיח שהמהלך יתוקצב כראוי כבר בשנת 2022.
נכון להיום, לפי הודעת משרד החינוך, יוקצו לצורך המעבר 200 מיליון ₪ בלבד. זהו סכום מזערי ביחס לסכומים הנחוצים כדי להבטיח שהמהלך יניע שינוי אמיתי במערכת החינוך והטיפול לגיל הרך בישראל, אשר סובלת מהפקרה ארוכת שנים מצד המדינה.
נייר זה נכתב בשיתוף פעולה של קרן ברל כצנלסון עם העמותה הישראלית למען הילד בגיל הרך, והוא מתבסס על ראיונות עם שורה של מומחים ומומחיות בתחום. הוא סוקר את הסוגיות הדחופות ביותר להן יידרש משרד החינוך עם העברת האחריות על מסגרות הגיל הרך לידיו, מצביע על העקרונות הארגוניים הנחוצים להעברה נכונה של התחום בין המשרדים, ומציג תוכנית הדרגתית שמניחה את התשתית להקמת מערכת חינוך ציבורית ואיכותית לגיל הרך.
סוגיות דחופות בתחום החינוך והטיפול לגיל הרך
• מיפוי המסגרות הפרטיות: כרבע מיליון תינוקות ופעוטות בישראל אינם נמצאים כיום במסגרות המוכרות למדינה, ואיש אינו יודע היכן הם נמצאים במהלך היום. איתור הילדים הללו, רישום המסגרות בהן הם נמצאים והכפפתן לחוק הפיקוח החדש הם צורך דחוף. כל דחייה שלו מהווה הפקרה של שלומם הפיזי והרגשי של התינוקות והפעוטות בישראל.
• שיפור המעמד ותנאי ההעסקה של הצוות החינוכי: עובדות המעונות והמשפחתונים אינן זוכות להשכלה ולהכשרה ההולמות את תפקידן ואת מידת האחריות שבידיהן, והן מועסקות בתנאים ירודים הכוללים עומס עבודה גדול, היעדר אופק תעסוקתי ושכר נמוך מאוד. כתוצאה מכך, התחום סובל ממחסור תמידי ואקוטי בעובדות ועובדים ומשיעורי תחלופה גבוהים ביותר.
• הרחבת הפיקוח ושיפורו: 23 מפקחים בלבד פועלים כיום ברמה הארצית. מספר זעום זה אינו מספיק כדי לפקח על המוסדות שהיו בפיקוח עד כה, ובוודאי שהוא אינו מאפשר החלת פיקוח על מסגרות פרטיות, כפי שדורש חוק הפיקוח החדש.
• התאמת הסטנדרטים הקיימים בישראל למקובל בעולם: תקינת כוח האדם במעונות היום בישראל רחוקה מלעמוד בסטנדרטים בינלאומיים. ארגון ה-OECD ממליץ על יחס של 1:4 לכל היותר בין איש צוות לילדים עד גיל שנתיים, יחס דומה לזה שהומלץ בעבר על ידי ועדה מייעצת לאגף מעונות היום ברשותה של פרופ’ מרים רוזנטל. בפועל, היחס הקבוע בתקנות הנוכחיות רחוק מאוד מהסטנדרטים הללו והוא עומד על 1:6 לתינוקות עד גיל 15 חודשים, 1:9 עד גיל שנתיים ו– 1:11 בין שנתיים לשלוש.
• הקמת מערך מקצועי תומך: יש לספק לצוותים החינוכיים במעונות את מיטב הכלים לאיתור מוקדם של מצבים מיוחדים, בדומה לנעשה בגנים הציבוריים לגילי שלוש עד שש. זאת, באמצעות הקמת מערך תומך הכולל פסיכולוגית התפתחותית, ונשות מקצוע נוספות מתחומי הבריאות. מחקרים מראים שהחשיבות של תמיכה מסוג זה עולה ככל שהגיל יורד, ולכן היא חשובה במיוחד בשנות החיים הראשונות.
• בינוי והקצאת שטחים להקמת מעונות יום נוספים: קיים צורך בהשקעה ציבורית נרחבת בבינוי מעונות יום נוספים, ובקביעת חובה חוקית להקצות שטחים למעונות יום במסגרת התכנון העירוני של שכונות חדשות. בנוסף יש לחשוב על שימוש במבנים המשמשים כיום גנים פרטיים, והתאמתם לסטנדרטים בטיחותיים, בריאותיים וחינוכיים שייקבעו על ידי משרד החינוך.
• סבסוד המסגרות והגדלת ההיצע: התפיסה החדשה, הרואה במעונות היום שירות חינוכי שמוענק לילדים במקום שירות שמרטפות הניתן להורים, מחייבת את משרד החינוך לספקו באופן רחב ושוויוני ככל הניתן, תוך ניתוק הקשר בין הכנסת ההורים לבין זכותם של הילדים למסגרת חינוכית ראויה.
עקרונות ארגוניים במעבר תחום הגיל הרך למשרד החינוך:
• העברת אחריות מלאה למשרד החינוך ומניעת הפיצול בין מערך סבסוד מעונות היום למערך המקצועי. בטווח הקצר, פיצול בין מערך הסבסוד למערך המקצועי צפוי לפגוע בפעילותם של הארגונים הקיימים, המורגלים לעבוד מול אגף אחד. בטווח הארוך, הוא עלול לחבל במאמצים עתידיים לשיפור והרחבה מהותיים של המערכת כולה.
• הקמת מינהלת לגיל הרך במשרד החינוך ותקצוב המועצה לגיל הרך, שאמורה לפי חוק לשמש גוף מלווה לקביעת מדיניות ואסטרטגיה כוללת. הצרכים של תינוקות ופעוטות עד גיל שלוש דורשים פיתוח של מומחיות חדשה במשרד החינוך. כדי שהתחום החדש יזכה להתייחסות מתכללת ומקיפה, ולא ייטמע בתוך המערכות הקיימות כתחום בעל סדר עדיפות משני, עליו להתנהל באופן עצמאי ונפרד ככל הניתן. במקביל, יש למצוא את האיזון בין עצמאותו לבין ניצול היתרונות והמשאבים הקיימים של המשרד ושמירה על רצף חינוכי וטיפולי בין הגילים המוקדמים למאוחרים.
• העברת סמכויות הדרגתית לרשויות המקומיות. הרשות המקומית קרובה לאזרחים ומכירה את צרכיהם ומאפייניהם הייחודיים, והיא מסוגלת לספק שירותים בצורה מדויקת ויעילה יותר בהשוואה למערכת ברמה הלאומית, ולכן יש לראות בה שותפה מרכזית לקידום מערכת חינוך וטיפול איכותית לגיל הרך. במרבית המדינות המפעילות מערכת חינוך וטיפול ציבורית לגיל הרך, הרשויות המקומיות מחזיקות בתפקיד משמעותי ברמת הפיקוח, ובמקרים רבים הן מפעילות בעצמן מסגרות ציבוריות איכותיות. במקביל להקמת מנהלת הגיל הרך במשרד החינוך, מוצע להקים בכל רשות מקומית יחידה ייעודית לגיל הרך, אשר תרכז את התחום.
תוכנית תקציבית
מוצע לאמץ מתווה הדרגתי, שיעמיד את התשתיות ההכרחיות במשרד החינוך וברשויות המקומיות ויציע טיפול ראשוני בשתי הבעיות שסומנו כדחופות ביותר, כבר בשנת 2022: מיפוי המסגרות הפרטיות ברחבי הארץ ושיפור תנאי ההעסקה של העובדות במעונות המפוקחים – הכוללים הן את השכר הנמוך, הן את מיעוט נשות הצוות ביחס למספר הילדים והן את רמת ההכשרה הירודה.
בשנה השנייה, המתווה מגדיל את הסבסוד הממשלתי למעונות הסמל, לצד המשך שיפור התקינה, העלאת רמת ההכשרה של הצוותים וחיזוק המערך ברשויות המקומיות. בנוסף, מוצע להתחיל בתהליך הבינוי של מעונות חדשים, על מנת לאפשר הרחבה משמעותית של היצע המעונות בהמשך. החל מהשנה השלישית למתווה, ולאורך עשר שנים, מוצע להגדיל בהדרגה את ההשקעה הציבורית בגילי לידה עד שלוש – הן על ידי הגדלת היצע המסגרות הציבוריות והן על ידי שיפור נוסף בסטנדרטיזציה. ניתן לצפות כי הגדלת הסבסוד במסגרות הציבוריות, לצד השיפור באיכות השירות, תביא לגידול משמעותי בביקוש, ויאפשרו להגיע למצב שבו המערכת הציבורית תיתן מענה לכ-60%-70% מהתינוקות והפעוטות בגילים הרלוונטיים.
ביום שני ה-18.7.2021, אישרה הממשלה את העברת האחריות על מסגרות הגיל הרך ממשרד העבודה והרווחה אל משרד החינוך. השיח על הצורך והחשיבות בצעד זה החל כבר בשנות השבעים של המאה הקודמת, והוא הלך והתגבר בעשור האחרון. המהלך נכלל בהמלצות של ועדות שונות, בהן הוועדה לשינוי חברתי-כלכלי (“ועדת טרכנטברג”, 2011) והוועדה למלחמה בעוני (“ועדת אלאלוף”, 2014), ובסוף 2015 הוקם צוות בין-משרדי במטרה לבחון את משמעויותיו הארגוניות והתקציביות. נייר זה, המתבסס על העבודה שכבר נעשתה בנושא ונכתב בסיוע ובליווי של מומחיות ומומחים מתחום הגיל הרך ומדיניות החינוך בישראל, מציג את העקרונות המרכזיים שלאורם יש לבנות את המעבר, שעומד סוף סוף להתממש. אימוץ עקרונות אלו יבטיח שהמהלך לא ייוותר כצעד הצהרתי בלבד, אלא יהווה תשתית להקמת מערכת חינוך ציבורית ואיכותית לגיל הרך.
ההחלטה להעביר את האחריות על תחום הגיל הרך למשרד החינוך מעידה על התקדמות לתפיסה הרואה במעונות היום מערכת חינוכית-טיפולית הממוקדת בצרכי הילד, לאחר שנים בהן מסגרות לגיל הרך נתפסו בעיקר כאמצעי לעידוד תעסוקה של אימהות. התקדמות זו נובעת מההכרה המחקרית והציבורית הגוברת בחשיבותו של הגיל הרך כשלב מכריע בהתפתחות הילד, וההחלטה מהווה הצהרת כוונות חשובה ומבורכת. עם זאת, לאור מצבו הנוכחי של תחום הגיל הרך בישראל, עליה להיות מלווה במספר צעדים מעשיים. במקביל להעברה הפורמלית של התחום, יש להקצות את המשאבים הנדרשים כדי לאפשר שימת דגש על איכות הטיפול והחינוך בגילים אלה, על פיתוח מקצועי של הצוות החינוכי, על הרחבה ושיפור של הפיקוח ועל בניית סל שירותים מקיף העונה לצרכים החינוכיים, ההתפתחותיים והבריאותיים של הילדים. רק כך, העברת האחריות בין המשרדים לא תישאר בגדר צעד הצהרתי בלבד.
הניסיון בעולם מראה כי מערכות חינוך ציבוריות איכותיות לגיל הרך מצליחות ליצור נגישות גבוהה יותר של המסגרות לכלל האוכלוסייה, ומביאות להישגים גבוהים יותר של הילדים לעומת מסגרות פרטיות. מחקרים מראים שמערכת איכותית רואה בחינוך טובין ציבוריים ולא מוצר צריכה, מתייחסת אל הגיל הרך כחלק בלתי נפרד מהמערכת החינוכית, ופועלת מתוך השקפה הוליסטית בה חינוך וטיפול משולבים זה בזה. העברת האגף למשרד החינוך מהווה הזדמנות יוצאת דופן ללקיחת אחריות מקיפה של המדינה על התחום. מדובר בהזדמנות לבניית יסודות בריאים שיאפשרו את מימוש החזון של מערכת חינוך ציבורית איכותית, רחבה ונגישה לכול, כבר מגיל הינקות.
נכון להיום, לא פועלת בישראל מערכת חינוך ציבורית לגיל הרך. מסגרות החינוך לילדים עד גיל שלוש נחלקות למעונות יום ומשפחתונים בעלי סמל מעון מוכר, המופעלים על ידי עמותות וגופים פרטיים אך כפופים לפיקוח ולסטנדרטים הרשמיים של אגף מעונות היום במשרד העבודה; ולמסגרות פרטיות אשר התנהלו עד לאחרונה ללא כל פיקוח מצד המדינה.
מעונות יום מפוקחים הם מסגרות חינוכיות – טיפוליות הפועלים במבנים ייעודיים לילדים המופעלים על ידי ארגוני נשים ומתנ”סים (דוגמת ויצ”ו ונעמ”ת) לרוב ללא מטרות רווח, וכן על ידי רשויות מקומיות. משפחתונים הם מסגרות המוגבלים לחמישה ילדים ומתנהלים בביתן של המטפלות. שני סוגי המסגרות מיועדים לילדים מגיל חצי שנה ועד שלוש.
מספר הפעוטות בישראל מגיל לידה ועד גיל שלוש עמד בסוף שנת 2020 על 554.5 אלף. בשל מצב מתמשך של חוסר הסדרה והיעדר פיקוח, אין בידי אגף מעונות היום נתונים מדויקים לגבי הילדים המצויים במסגרות פרטיות, והמספרים הקיימים מבוססים על הערכות. לפי הערכות שפרסם מרכז המידע והמחקר של הכנסת, כ-25% מכלל הפעוטות עד גיל שלוש שוהים במסגרות המפוקחות, וכ-35% שוהים במסגרות פרטיות ולא מפוקחות. לא קיים מידע לגבי שאר הפעוטות, המהווים כ-40% מקבוצת הגיל המדוברת. לפי גורמים באגף מעונות היום קיים מחסור במעונות מפוקחים, כאשר ברישום לשנת הלימודים 2018/2019 לא נמצא מקום במעונות לכ-8,000 ילדים שביקשו להירשם
ההוצאה הציבורית הממוצעת על ילדים במסגרות לתינוקות ופעוטות עד גיל שלוש נמוכה בישראל בכ-75% לעומת הממוצע במדינות ה-OECD. ברוב המדינות הללו, ההוצאה על חינוך וטיפול בגילי לידה עד שלוש גבוהה באופן משמעותי מההוצאה על חינוך בגילי שלוש עד שש. בישראל, לעומת זאת, התמונה הפוכה, כאשר ההוצאה על גילי לידה עד שלוש נמוכה בקרוב למחצית מההוצאה על גילי שלוש עד שש. בנוסף לכך, בעוד שבמדינות ה-OECD כ-70% מההוצאה הם במימון ציבורי, בישראל רק 16% מההוצאה הלאומית על גילי לידה עד שש ממומנים על ידי המדינה, ואילו ההורים נושאים ב-84% מהנטל
ההוצאה הנמוכה על הגיל הרך ניכרת באיכות המסגרות. הסטנדרטים הקשורים בתקינת כוח האדם ותפוסת ילדים במסגרות לגיל הרך בישראל נמוכים בהשוואה למקובל בעולם וביחס לסטנדרטים המומלצים על ידי ארגון ה-OECD, גם במסגרת החוק החדש לפיקוח על מעונות יום שנחקק בשנת 2018. ה-OECD ממליץ על יחס של 1:4 לכל היותר בין איש צוות לילדים עד גיל שנתיים, יחס דומה לזה שהומלץ בעבר על ידי ועדה מייעצת לאגף מעונות היום ברשותה של פרופ’ מרים רוזנטל, שקבעה כי היחס הרצוי עומד על 1:3 עד גיל 15 חודשים, 1:5 בין 16 חודשים לשנתיים ו-1:6 לגילי שנתיים עד שלוש. בפועל, היחס הקבוע בתקנות הנוכחיות רחוק מאוד מהסטנדרטים הללו והוא עומד על 1:6 לתינוקות עד גיל 15 חודשים, 1:9 עד גיל שנתיים ו– 1:11 בין שנתיים לשלוש. בעקבות חוק הפיקוח החדש, חל אמנם שיפור בחלק מהדרישות המופנות כלפי המעונות, אך לא חל כל שינוי בתנאים הבסיסיים של תקינת כוח האדם, ואף חלה הרעה בדרישות לגבי גודל הקבוצה המרבי ותפוסת השטח המזערית לילד. יתרה מזאת, מנובמבר 2019 לא חל כל שיפור בתקני הפיקוח, הממשיכים לעמוד על 23 מפקחים ברמה הארצית, מספר שאינו מאפשר יישום סביר של החוק
טיפול וחינוך איכותיים לגיל הרך תלויים בקיומו של צוות איכותי, בעל כישורים והשכלה ההולמים את חשיבות תפקידו ואת מידת האחריות שבידיו. קיימת הסכמה רחבה על כך שהכשרה והדרכה, לצד תנאי עבודה והעסקה מכבדים, הם תנאים הכרחיים למשיכת עובדות ועובדים איכותיים ולמניעת שחיקה של צוותים, אך המצב בשטח לא יכול להיות רחוק יותר מכך. עובדות המעונות והמשפחתונים – הפרטיים והמפוקחים כאחד – אינן זוכות להשכלה ולהכשרה ההולמות את תפקידן ואת מידת האחריות שבידיהן, והן מועסקות בתנאים ירודים הכוללים עומס עבודה גדול, היעדר אופק תעסוקתי ושכר נמוך מאוד. כתוצאה מכך, התחום סובל ממחסור תמידי ואקוטי בעובדות ועובדים ושיעורי תחלופה גבוהים ביותר.
על אף הקשיים הגדולים המאפיינים את המערכת הנוכחית, חשוב לציין את ההתפתחויות החיוביות שחלו בשנים האחרונות. בעקבות חקיקת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התשע”ט-2018, החל מספטמבר 2019 נדרש כל מפעיל מעון לקבל אישור ראשוני להפעלתו ממנהל האגף למעונות יום ומשפחתונים, בכפוף למספר תנאים בסיסיים. בנוסף, בשנת הלימודים הקרובה אמורות להיכנס לתוקף, באופן מדורג על פני שלוש שנים, שורה של תקנות אשר יחולו על מסגרות פרטיות המשרתות שבעה ילדים או יותר. עם זאת, בשל מיעוט המידע בנוגע למסגרות הפרטיות, והמשאבים המצומצמים שמוקצים כיום למערך המפקחים, קיים חשש שלא תתאפשר אכיפה של ממש בשטח.
לצד חוק הפיקוח, נרשמו בשנים האחרונות הישגים חשובים נוספים לטובת הגיל הרך. חלק לא מבוטל מכך ניתן לזקוף לזכותה של המחאה החברתית של 2011, ו”מחאת העגלות” בפרט, שהעלתה את הנושא על סדר היום. אחת ההמלצות החשובות ביותר של “ועדת טרכטנברג”, שקמה בעקבות המחאה, היא יישום חוק לימוד חובה חינם לגילי שלוש וארבע. המלצה זו יושמה בשנת 2015 בכל הארץ, בעוד שקודם לכן החוק יושם באופן חלקי בלבד באשכולות סוציו-אקונומיים נמוכים (1-2), בחלק מאזורי העדיפות הלאומית ובחלק משכונות המצוקה. מאז הרפורמה, כל ילדי ישראל זכאים לחינוך חינם החל מגיל שלוש, ונכון לשנת הלימודים 2017/18 שיעור ההשתתפות של ילדים בני שלוש בגני ילדים ציבוריים עמד על 89.2%. שיעורי ההשתתפות הגבוהים מעידים על נחיצותה של הרפורמה ועל הצלחתה, ומהווים עדות לכך שכאשר השירות הציבורי מציע אלטרנטיבה איכותית מספיק, הוא מושך אליו ילדים מכל קבוצות האוכלוסייה ומהווה גורם מרכזי בצמצום אי-השוויון החברתי.
המלצה משמעותית נוספת של הוועדה היא הקמת המועצה לגיל הרך. בעקבות ההמלצה, קם לראשונה בישראל גורם ממלכתי אשר מופקד על מדיניות הגיל הרך ברמה הלאומית ונותן מענה לפיצול האחריות וביזור הסמכויות המאפיינים את הטיפול בגיל הרך בישראל. פיצול זה פגע ביכולת להתוות מדיניות עקבית, מתואמת וברורה ההולמת את מכלול הצרכים בגיל זה. כפיפותה של המועצה לגיל הרך למשרד החינוך מבטאת את העיקרון לפיו הטיפול בגיל הרך הוא בעיקרו עניין חינוכי, כאשר יש להתייחס להיבטים האחרים כמשלימים. מאז מינויה של המועצה בנובמבר 2018, עיסוקה העיקרי היה הכנת תשתית לפעילותה וניסוח תכנית לאומית רב-שנתית לקידום הטיפול בגיל הרך, אחד מתפקידיה העיקריים המוגדרים בחוק. התכנית הוצגה בפני הכנסת בסוף שנת 2020, אך טרם הוצגה לוועדת שרים לענייני הגיל הרך ולתקצובו כפי שמוגדר בחוק. המועצה עדיין אינה ממלאת את כלל התפקידים שהוגדרו לה בחוק, ונראה כי היא התקשתה עד כה לממש את ייעודה באופן מלא על רקע אי-היציבות הפוליטית ובהיעדר תקצוב הולם. אף על פי כן, הקמת המועצה לגיל הרך היא צעד בעל פוטנציאל עצום לקידום כולל של הטיפול בגיל הרך, ויש להקדיש את המשאבים הדרושים כדי למצות פוטנציאל זה בהמשך הדרך.
למרות ההחלטה העקרונית להעביר את אגף מעונות היום והמשפחתונים ממשרד העבודה והרווחה למשרד החינוך, מרבית השאלות הנוגעות לאופן ההעברה ולמשמעויותיה הרחבות עומדות עדיין פתוחות. בהחלטת הממשלה נקבע כי ההעברה תכלול את האחריות המקצועית והפדגוגית, וכן את ההסדרה, הבינוי והפיקוח על מעונות היום, כאשר מנגנון סבסוד המעונות יישאר תחת אחריות משרד העבודה.
בחלק זה נבקש לפרוס את עיקרי הצעדים הנדרשים כדי להניח, כבר בעת המעבר, את היסודות להקמתה של מערכת חינוך ציבורית ואיכותית לגיל הרך:
בטווח הקצר, פיצול בין מערך הסבסוד למערך המקצועי צפוי לפגוע בפעילותם של הארגונים הקיימים, המורגלים לעבוד מול אגף אחד. בטווח הארוך, הוא עלול לחבל במאמצים עתידיים לשיפור והרחבה מהותיים של המערכת כולה. התפיסה החדשה, הרואה במעונות היום שירות חינוכי שמוענק לילדים במקום שירות שמרטפות הניתן להורים, מחייבת את משרד החינוך לספקו באופן רחב ושוויוני ככל הניתן, תוך ניתוק הקשר בין הכנסת ההורים לבין זכותם של הילדים למסגרת חינוכית ראויה. לא מן הנמנע כי ההחלטה להשאיר את מערך סבסוד המעונות בידי משרד העבודה והרווחה נועדה להחליש את הדרישה הזו, שעלתה בעבר גם מצדם של בכירים במשרד החינוך בהתייחסותם להעברה עתידית של האחריות על הגיל הרך לידיהם.
המעבר למשרד החינוך יאפשר למערך הטיפול והחינוך לגיל הרך להנות מהמשאבים החשובים המצויים בידי המשרד: ניסיון בניהול ובפיקוח על מערכות חינוך מורכבות, מנהל פדגוגי מנוסה, התמחויות בבינוי ותכנון, קשר עם השלטון המקומי, הרשויות והמועצות המקומיות, ושירות פסיכולוגי ייעוצי. עם זאת, הצרכים של תינוקות ופעוטות עד גיל שלוש שונים מבחינות רבות מאלה של ילדים ונערים, והם דורשים פיתוח של מומחיות חדשה במשרד. כדי שהתחום החדש יזכה להתייחסות מתכללת ומקיפה, ולא ייטמע בתוך המערכות הקיימות כתחום בעל סדר עדיפות משני, עליו להתנהל באופן עצמאי ונפרד ככל הניתן. במקביל, יש למצוא את האיזון בין עצמאותו לבין ניצול היתרונות והמשאבים הקיימים של המשרד ושמירה על רצף חינוכי וטיפולי בין הגילים המוקדמים למאוחרים.
על מנת להגיע לאיזון זה, מומלץ מבחינה ארגונית לקשור את הקמת האגף לשתי היחידות הקיימות במשרד החינוך שהן בעלות ההתמחות הקרובה ביותר לטווח גילים זה – המועצה לגיל הרך, והאגף לחינוך קדם-יסודי האחראי כיום על גני הילדים לגילי שלוש עד שש. אנו ממליצים לאמץ את ההצעה שהועלתה בעבר על ידי פרופ’ מנואל טרכטנברג, ואף עלתה בעקביות בשיחות עם מומחים מהתחום, לפיה יש להקים בעת המעבר מנהלת לגיל הרך, להעביר אליה את האגף לחינוך קדם-יסודי ולהקים לצדו אגף נוסף לגילי לידה עד שלוש, שירכז את כל תחומי האחריות לניהול מערך מעונות היום, לרבות תחום הסבסוד. בשלב הראשון המנהלת תהיה מופקדת על ניהול ותפעול מערך המסגרות הטיפוליות-חינוכיות, כאשר בהמשך מומלץ שתקלוט אחריות לפונקציות נוספות, כגון טיפות החלב והמרכזים להתפתחות הילד[i]. כצעד מקדים להקמת המנהלת, ניתן להקים כבר בטווח הקצר מחלקה ייחודית בתוך האגף לחינוך קדם-יסודי, שתהווה תשתית להמשך.
מוצע כי המועצה לגיל הרך תנחה ותלווה את הקמת המחלקה והמנהלת ואת פעילותן, ותהווה גורם האחראי הן על מדיניות, אסטרטגיה ותקצוב התחום בתוך משרד החינוך והן על תכלול ותיאום שירותים לגיל הרך הניתנים על ידי משרדים אחרים.
במרבית המדינות המפעילות מערכת חינוך וטיפול ציבורית לגיל הרך, הרשויות המקומיות מחזיקות בתפקיד משמעותי ברמת הפיקוח, ובמקרים רבים הן מפעילות בעצמן מסגרות ציבוריות איכותיות – בדומה למסגרות הפועלות כיום בחינוך הקדם-יסודי בישראל[ii]. הרשות המקומית קרובה לאזרחים ומכירה את צרכיהם ומאפייניהם הייחודיים, והיא מסוגלת לספק שירותים בצורה מדויקת ויעילה יותר בהשוואה למערכת ברמה הלאומית, ולכן יש לראות בה שותפה מרכזית לקידום מערכת חינוך וטיפול איכותית לגיל הרך.
במקביל להקמת מנהלת הגיל הרך במשרד החינוך, מוצע להקים בכל רשות מקומית יחידה ייעודית לגיל הרך, אשר תרכז את התחום. יש חשיבות בהקמת יחידה חדשה ונפרדת, בניגוד להרחבת הסמכות של יחידות קיימות לעסוק בגילים אלה, שעלולה לגרום לתחום “ליפול בין הכיסאות” ולהפחית בחשיבותו כנושא העומד בפני עצמו. רשויות רבות החלו כבר לפעול בכיוון זה באופן עצמאי בשנים האחרונות, אך מוצע כי הממשלה תטיל על הרשויות חובה להקים יחידה מסוג זה, וכן תעביר את המימון הדרוש לשם כך.
משימתן הדחופה ביותר של היחידות שיוקמו ברשויות המקומיות היא לסייע למשרד החינוך במשימת האיתור והמיפוי של המסגרות הפרטיות. במקביל, היחידות יפעלו לחזק את הקשר עם ההורים, ועם כלל הגופים הרלוונטיים ברשות (בריאות, טיפות חלב, רווחה וכו’). כשלב ראשון להעברת סמכויות תפעוליות לידי היחידות, יש לאפשר להן למנות מפקחים מטעמן בכפוף לדרישות המקצועיות שיציב משרד החינוך.
בשלב שני, מוצע כי היחידה תהיה שותפה למשרד החינוך בהקמת מערך מקצועי תומך, בדומה למערך הפסיכולוגיה החינוכית הפועל כיום בגנים הציבוריים (ראו פירוט בהמשך).
בשלב השלישי, יש לשאוף כי הרשות המקומית תיקח חלק משמעותי בהרחבת היצע המסגרות הקיים, על ידי הקמת מעונות ציבוריים שיופעלו על ידה.
לפי הודעת משרד החינוך, יתווספו לתקציב משרד החינוך 200 מיליון ₪ בתקציב הקרוב לצורך העברת האחריות על המעונות לידיו. לא ברור עדיין למה מיועד תקציב זה, וכן לא ידוע אם מדובר בתקציב חד-פעמי או בתקציב שנתי שייכנס לבסיס התקציב. כך או כך, זהו סכום מזערי ביחס לסכומים הנחוצים כדי להבטיח שהמעבר של אגף מעונות היום לא יישאר בגדר צעד הצהרתי בלבד, וכדי להניח כבר עכשיו את היסודות הנחוצים להרחבה ולשיפור משמעותיים של השירות.
אין ספק כי החלת אחריות ציבורית אמיתית על תחום הגיל הרך, על בסיס העקרונות שפורטו בנייר זה, נושאת עמה עלויות תקציביות גבוהות. עם זאת, מחקרים מהשנים האחרונות מוכיחים שטיפול וחינוך איכותיים בגיל הרך הם גורמים חיוניים בהתפתחות התקינה ובמיצוי הפוטנציאל של הילד[iv], ושההשקעה בשנות החיים הראשונות מניבה בעתיד את התשואה הכלכלית והחברתית הגבוהה ביותר בהשוואה להשקעה בשנים שלאחר מכן[v] – תשואה הבאה לידי ביטוי בהישגים גבוהים יותר בלימודים ובתעסוקה וכן בהוצאות מופחתות על רווחה ובריאות.
מתווה מוצע והערכת עלויות[vi]
במסגרת המתווה מוצע להגדיל בהדרגה את ההשקעה הממשלתית בגיל הרך.
העברת אגף מעונות יום ומשפחתונים לידי משרד החינוך היא בעלת משמעות חשובה. היא מבטאת הכרה בצורך להשקיע בגיל הרך ולשים דגש על איכות החינוך במסגרות, ובכך שתהליך החינוך והלמידה מתחיל כבר מלידה. יחד עם זאת, על מנת שההעברה לא תתמצה במשמעותה ההצהרתית בלבד, אלא תהווה מנוף לשינוי אמיתי, יש לבצעה באופן מושכל ומתוך חזון ברור לעתיד – יצירת מערכת חינוך ציבורית איכותית ונגישה לכול.
ההמלצות שפורטו בנייר זה נועדו להנחות את השלבים הראשונים של ההעברה, כך שתתבצע באופן המועיל ביותר הן לשיפור מיידי של השירות והן לשיפורו ארוך הטווח. אופן השתלבות האגף במבנה הארגוני של משרד החינוך, והצעדים הראשונים שייעשו במסגרת ההעברה, עשויים להשפיע על תפקודו ועל יכולתו להגיע להישגים משמעותיים בהמשך. יש לנצל את ההזדמנות הניצבת בפנינו כדי לבנות יסודות איתנים להמשך הדרך, ולהקדיש למהלך את מלוא המשאבים הנחוצים לו.
