מחקרי מדיניות | 03.10.21
![[:he]העברת אגף מעונות יום למשרד החינוך כבסיס להרחבה ושיפור של מערך הטיפול והחינוך לגיל הרך[:]](https://berl.org.il/wp-content/uploads/2023/05/Screenshot-2023-05-21-133048.png)
העברת אגף מעונות יום למשרד החינוך כבסיס להרחבה ושיפור של מערך הטיפול והחינוך לגיל הרך
ביום שני ה-18.7.2021, אישרה הממשלה את העברת האחריות המקצועית על מסגרות הגיל הרך ממשרד העבודה והרווחה אל משרד החינוך. זוהי החלטה מבורכת, המעידה על התקדמות לתפיסה הרואה במעונות היום מערכת חינוכית-טיפולית הממוקדת בצרכי הילד, לאחר שנים בהן מסגרות לגיל הרך נתפסו בעיקר כאמצעי לעידוד תעסוקה של אימהות. עם זאת, כדי שהעברת האחריות לידי משרד החינוך לא תישאר בגדר צעד הצהרתי בלבד, יש להבטיח שהמהלך יתוקצב כראוי כבר בשנת 2022.
רקע
נכון להיום, לפי הודעת משרד החינוך, יוקצו לצורך המעבר 200 מיליון ₪ בלבד. זהו סכום מזערי ביחס לסכומים הנחוצים כדי להבטיח שהמהלך יניע שינוי אמיתי במערכת החינוך והטיפול לגיל הרך בישראל, אשר סובלת מהפקרה ארוכת שנים מצד המדינה. נייר זה נכתב בשיתוף פעולה של קרן ברל כצנלסון עם העמותה הישראלית למען הילד בגיל הרך, והוא מתבסס על ראיונות עם שורה של מומחים ומומחיות בתחום. הוא סוקר את הסוגיות הדחופות ביותר להן יידרש משרד החינוך עם העברת האחריות על מסגרות הגיל הרך לידיו, מצביע על העקרונות הארגוניים הנחוצים להעברה נכונה של התחום בין המשרדים, ומציג תוכנית הדרגתית שמניחה את התשתית להקמת מערכת חינוך ציבורית ואיכותית לגיל הרך.
סוגיות דחופות בתחום החינוך והטיפול לגיל הרך
- מיפוי המסגרות הפרטיות: כרבע מיליון תינוקות ופעוטות בישראל אינם נמצאים כיום במסגרות המוכרות למדינה, ואיש אינו יודע היכן הם נמצאים במהלך היום. איתור הילדים הללו, רישום המסגרות בהן הם נמצאים והכפפתן לחוק הפיקוח החדש הם צורך דחוף. כל דחייה שלו מהווה הפקרה של שלומם הפיזי והרגשי של התינוקות והפעוטות בישראל.
- שיפור המעמד ותנאי ההעסקה של הצוות החינוכי: עובדות המעונות והמשפחתונים אינן זוכות להשכלה ולהכשרה ההולמות את תפקידן ואת מידת האחריות שבידיהן, והן מועסקות בתנאים ירודים הכוללים עומס עבודה גדול, היעדר אופק תעסוקתי ושכר נמוך מאוד. כתוצאה מכך, התחום סובל ממחסור תמידי ואקוטי בעובדות ועובדים ומשיעורי תחלופה גבוהים ביותר.
- הרחבת הפיקוח ושיפורו: 23 מפקחים בלבד פועלים כיום ברמה הארצית. מספר זעום זה אינו מספיק כדי לפקח על המוסדות שהיו בפיקוח עד כה, ובוודאי שהוא אינו מאפשר החלת פיקוח על מסגרות פרטיות, כפי שדורש חוק הפיקוח החדש.
- התאמת הסטנדרטים הקיימים בישראל למקובל בעולם: תקינת כוח האדם במעונות היום בישראל רחוקה מלעמוד בסטנדרטים בינלאומיים. ארגון ה-OECD ממליץ על יחס של 1:4 לכל היותר בין איש צוות לילדים עד גיל שנתיים, יחס דומה לזה שהומלץ בעבר על ידי ועדה מייעצת לאגף מעונות היום ברשותה של פרופ’ מרים רוזנטל. בפועל, היחס הקבוע בתקנות הנוכחיות רחוק מאוד מהסטנדרטים הללו והוא עומד על 1:6 לתינוקות עד גיל 15 חודשים, 1:9 עד גיל שנתיים ו– 1:11 בין שנתיים לשלוש.
- הקמת מערך מקצועי תומך: יש לספק לצוותים החינוכיים במעונות את מיטב הכלים לאיתור מוקדם של מצבים מיוחדים, בדומה לנעשה בגנים הציבוריים לגילי שלוש עד שש. זאת, באמצעות הקמת מערך תומך הכולל פסיכולוגית התפתחותית, ונשות מקצוע נוספות מתחומי הבריאות. מחקרים מראים שהחשיבות של תמיכה מסוג זה עולה ככל שהגיל יורד, ולכן היא חשובה במיוחד בשנות החיים הראשונות.
- בינוי והקצאת שטחים להקמת מעונות יום נוספים: קיים צורך בהשקעה ציבורית נרחבת בבינוי מעונות יום נוספים, ובקביעת חובה חוקית להקצות שטחים למעונות יום במסגרת התכנון העירוני של שכונות חדשות. בנוסף יש לחשוב על שימוש במבנים המשמשים כיום גנים פרטיים, והתאמתם לסטנדרטים בטיחותיים, בריאותיים וחינוכיים שייקבעו על ידי משרד החינוך.
- סבסוד המסגרות והגדלת ההיצע: התפיסה החדשה, הרואה במעונות היום שירות חינוכי שמוענק לילדים במקום שירות שמרטפות הניתן להורים, מחייבת את משרד החינוך לספקו באופן רחב ושוויוני ככל הניתן, תוך ניתוק הקשר בין הכנסת ההורים לבין זכותם של הילדים למסגרת חינוכית ראויה.
עקרונות ארגוניים במעבר תחום הגיל הרך למשרד החינוך
- העברת אחריות מלאה למשרד החינוך ומניעת הפיצול בין מערך סבסוד מעונות היום למערך המקצועי. בטווח הקצר, פיצול בין מערך הסבסוד למערך המקצועי צפוי לפגוע בפעילותם של הארגונים הקיימים, המורגלים לעבוד מול אגף אחד. בטווח הארוך, הוא עלול לחבל במאמצים עתידיים לשיפור והרחבה מהותיים של המערכת כולה.
- הקמת מינהלת לגיל הרך במשרד החינוך ותקצוב המועצה לגיל הרך, שאמורה לפי חוק לשמש גוף מלווה לקביעת מדיניות ואסטרטגיה כוללת. הצרכים של תינוקות ופעוטות עד גיל שלוש דורשים פיתוח של מומחיות חדשה במשרד החינוך. כדי שהתחום החדש יזכה להתייחסות מתכללת ומקיפה, ולא ייטמע בתוך המערכות הקיימות כתחום בעל סדר עדיפות משני, עליו להתנהל באופן עצמאי ונפרד ככל הניתן. במקביל, יש למצוא את האיזון בין עצמאותו לבין ניצול היתרונות והמשאבים הקיימים של המשרד ושמירה על רצף חינוכי וטיפולי בין הגילים המוקדמים למאוחרים.
- העברת סמכויות הדרגתית לרשויות המקומיות. הרשות המקומית קרובה לאזרחים ומכירה את צרכיהם ומאפייניהם הייחודיים, והיא מסוגלת לספק שירותים בצורה מדויקת ויעילה יותר בהשוואה למערכת ברמה הלאומית, ולכן יש לראות בה שותפה מרכזית לקידום מערכת חינוך וטיפול איכותית לגיל הרך. במרבית המדינות המפעילות מערכת חינוך וטיפול ציבורית לגיל הרך, הרשויות המקומיות מחזיקות בתפקיד משמעותי ברמת הפיקוח, ובמקרים רבים הן מפעילות בעצמן מסגרות ציבוריות איכותיות. במקביל להקמת מנהלת הגיל הרך במשרד החינוך, מוצע להקים בכל רשות מקומית יחידה ייעודית לגיל הרך, אשר תרכז את התחום.
תוכנית תקציבית
מוצע לאמץ מתווה הדרגתי, שיעמיד את התשתיות ההכרחיות במשרד החינוך וברשויות המקומיות ויציע טיפול ראשוני בשתי הבעיות שסומנו כדחופות ביותר, כבר בשנת 2022: מיפוי המסגרות הפרטיות ברחבי הארץ ושיפור תנאי ההעסקה של העובדות במעונות המפוקחים – הכוללים הן את השכר הנמוך, הן את מיעוט נשות הצוות ביחס למספר הילדים והן את רמת ההכשרה הירודה. בשנה השנייה, המתווה מגדיל את הסבסוד הממשלתי למעונות הסמל, לצד המשך שיפור התקינה, העלאת רמת ההכשרה של הצוותים וחיזוק המערך ברשויות המקומיות. בנוסף, מוצע להתחיל בתהליך הבינוי של מעונות חדשים, על מנת לאפשר הרחבה משמעותית של היצע המעונות בהמשך. החל מהשנה השלישית למתווה, ולאורך עשר שנים, מוצע להגדיל בהדרגה את ההשקעה הציבורית בגילי לידה עד שלוש – הן על ידי הגדלת היצע המסגרות הציבוריות והן על ידי שיפור נוסף בסטנדרטיזציה. ניתן לצפות כי הגדלת הסבסוד במסגרות הציבוריות, לצד השיפור באיכות השירות, תביא לגידול משמעותי בביקוש, ויאפשרו להגיע למצב שבו המערכת הציבורית תיתן מענה לכ-60%-70% מהתינוקות והפעוטות בגילים הרלוונטיים.
לנייר המלא
ראשי פרקים
נכון להיום, לפי הודעת משרד החינוך, יוקצו לצורך המעבר 200 מיליון ₪ בלבד. זהו סכום מזערי ביחס לסכומים הנחוצים כדי להבטיח שהמהלך יניע שינוי אמיתי במערכת החינוך והטיפול לגיל הרך בישראל, אשר סובלת מהפקרה ארוכת שנים מצד המדינה.
נייר זה נכתב בשיתוף פעולה של קרן ברל כצנלסון עם העמותה הישראלית למען הילד בגיל הרך, והוא מתבסס על ראיונות עם שורה של מומחים ומומחיות בתחום. הוא סוקר את הסוגיות הדחופות ביותר להן יידרש משרד החינוך עם העברת האחריות על מסגרות הגיל הרך לידיו, מצביע על העקרונות הארגוניים הנחוצים להעברה נכונה של התחום בין המשרדים, ומציג תוכנית הדרגתית שמניחה את התשתית להקמת מערכת חינוך ציבורית ואיכותית לגיל הרך.
- מיפוי המסגרות הפרטיות: כרבע מיליון תינוקות ופעוטות בישראל אינם נמצאים כיום במסגרות המוכרות למדינה, ואיש אינו יודע היכן הם נמצאים במהלך היום. איתור הילדים הללו, רישום המסגרות בהן הם נמצאים והכפפתן לחוק הפיקוח החדש הם צורך דחוף. כל דחייה שלו מהווה הפקרה של שלומם הפיזי והרגשי של התינוקות והפעוטות בישראל.
- שיפור המעמד ותנאי ההעסקה של הצוות החינוכי: עובדות המעונות והמשפחתונים אינן זוכות להשכלה ולהכשרה ההולמות את תפקידן ואת מידת האחריות שבידיהן, והן מועסקות בתנאים ירודים הכוללים עומס עבודה גדול, היעדר אופק תעסוקתי ושכר נמוך מאוד. כתוצאה מכך, התחום סובל ממחסור תמידי ואקוטי בעובדות ועובדים ומשיעורי תחלופה גבוהים ביותר.
- הרחבת הפיקוח ושיפורו: 23 מפקחים בלבד פועלים כיום ברמה הארצית. מספר זעום זה אינו מספיק כדי לפקח על המוסדות שהיו בפיקוח עד כה, ובוודאי שהוא אינו מאפשר החלת פיקוח על מסגרות פרטיות, כפי שדורש חוק הפיקוח החדש.
- התאמת הסטנדרטים הקיימים בישראל למקובל בעולם: תקינת כוח האדם במעונות היום בישראל רחוקה מלעמוד בסטנדרטים בינלאומיים. ארגון ה-OECD ממליץ על יחס של 1:4 לכל היותר בין איש צוות לילדים עד גיל שנתיים, יחס דומה לזה שהומלץ בעבר על ידי ועדה מייעצת לאגף מעונות היום ברשותה של פרופ’ מרים רוזנטל. בפועל, היחס הקבוע בתקנות הנוכחיות רחוק מאוד מהסטנדרטים הללו והוא עומד על 1:6 לתינוקות עד גיל 15 חודשים, 1:9 עד גיל שנתיים ו– 1:11 בין שנתיים לשלוש.
- הקמת מערך מקצועי תומך: יש לספק לצוותים החינוכיים במעונות את מיטב הכלים לאיתור מוקדם של מצבים מיוחדים, בדומה לנעשה בגנים הציבוריים לגילי שלוש עד שש. זאת, באמצעות הקמת מערך תומך הכולל פסיכולוגית התפתחותית, ונשות מקצוע נוספות מתחומי הבריאות. מחקרים מראים שהחשיבות של תמיכה מסוג זה עולה ככל שהגיל יורד, ולכן היא חשובה במיוחד בשנות החיים הראשונות.
- בינוי והקצאת שטחים להקמת מעונות יום נוספים: קיים צורך בהשקעה ציבורית נרחבת בבינוי מעונות יום נוספים, ובקביעת חובה חוקית להקצות שטחים למעונות יום במסגרת התכנון העירוני של שכונות חדשות. בנוסף יש לחשוב על שימוש במבנים המשמשים כיום גנים פרטיים, והתאמתם לסטנדרטים בטיחותיים, בריאותיים וחינוכיים שייקבעו על ידי משרד החינוך.
- סבסוד המסגרות והגדלת ההיצע: התפיסה החדשה, הרואה במעונות היום שירות חינוכי שמוענק לילדים במקום שירות שמרטפות הניתן להורים, מחייבת את משרד החינוך לספקו באופן רחב ושוויוני ככל הניתן, תוך ניתוק הקשר בין הכנסת ההורים לבין זכותם של הילדים למסגרת חינוכית ראויה.
- העברת אחריות מלאה למשרד החינוך ומניעת הפיצול בין מערך סבסוד מעונות היום למערך המקצועי. בטווח הקצר, פיצול בין מערך הסבסוד למערך המקצועי צפוי לפגוע בפעילותם של הארגונים הקיימים, המורגלים לעבוד מול אגף אחד. בטווח הארוך, הוא עלול לחבל במאמצים עתידיים לשיפור והרחבה מהותיים של המערכת כולה.
- הקמת מינהלת לגיל הרך במשרד החינוך ותקצוב המועצה לגיל הרך, שאמורה לפי חוק לשמש גוף מלווה לקביעת מדיניות ואסטרטגיה כוללת. הצרכים של תינוקות ופעוטות עד גיל שלוש דורשים פיתוח של מומחיות חדשה במשרד החינוך. כדי שהתחום החדש יזכה להתייחסות מתכללת ומקיפה, ולא ייטמע בתוך המערכות הקיימות כתחום בעל סדר עדיפות משני, עליו להתנהל באופן עצמאי ונפרד ככל הניתן. במקביל, יש למצוא את האיזון בין עצמאותו לבין ניצול היתרונות והמשאבים הקיימים של המשרד ושמירה על רצף חינוכי וטיפולי בין הגילים המוקדמים למאוחרים.
- העברת סמכויות הדרגתית לרשויות המקומיות. הרשות המקומית קרובה לאזרחים ומכירה את צרכיהם ומאפייניהם הייחודיים, והיא מסוגלת לספק שירותים בצורה מדויקת ויעילה יותר בהשוואה למערכת ברמה הלאומית, ולכן יש לראות בה שותפה מרכזית לקידום מערכת חינוך וטיפול איכותית לגיל הרך. במרבית המדינות המפעילות מערכת חינוך וטיפול ציבורית לגיל הרך, הרשויות המקומיות מחזיקות בתפקיד משמעותי ברמת הפיקוח, ובמקרים רבים הן מפעילות בעצמן מסגרות ציבוריות איכותיות. במקביל להקמת מנהלת הגיל הרך במשרד החינוך, מוצע להקים בכל רשות מקומית יחידה ייעודית לגיל הרך, אשר תרכז את התחום.
מוצע לאמץ מתווה הדרגתי, שיעמיד את התשתיות ההכרחיות במשרד החינוך וברשויות המקומיות ויציע טיפול ראשוני בשתי הבעיות שסומנו כדחופות ביותר, כבר בשנת 2022: מיפוי המסגרות הפרטיות ברחבי הארץ ושיפור תנאי ההעסקה של העובדות במעונות המפוקחים – הכוללים הן את השכר הנמוך, הן את מיעוט נשות הצוות ביחס למספר הילדים והן את רמת ההכשרה הירודה.
בשנה השנייה, המתווה מגדיל את הסבסוד הממשלתי למעונות הסמל, לצד המשך שיפור התקינה, העלאת רמת ההכשרה של הצוותים וחיזוק המערך ברשויות המקומיות. בנוסף, מוצע להתחיל בתהליך הבינוי של מעונות חדשים, על מנת לאפשר הרחבה משמעותית של היצע המעונות בהמשך. החל מהשנה השלישית למתווה, ולאורך עשר שנים, מוצע להגדיל בהדרגה את ההשקעה הציבורית בגילי לידה עד שלוש – הן על ידי הגדלת היצע המסגרות הציבוריות והן על ידי שיפור נוסף בסטנדרטיזציה. ניתן לצפות כי הגדלת הסבסוד במסגרות הציבוריות, לצד השיפור באיכות השירות, תביא לגידול משמעותי בביקוש, ויאפשרו להגיע למצב שבו המערכת הציבורית תיתן מענה לכ-60%-70% מהתינוקות והפעוטות בגילים הרלוונטיים.
