'ניתוח הצעת החוק 'הבטחת היציבות בתשואות קרנות הפנסיה

הצעת החוק מציעה להמיר את רשת ההגנה שפורשת כיום המדינה על חסכונות הציבור לפנסיה בדמות אג”ח מיועדות, במנגנון הבטחת תשואה שינוהל בקרן ייעודית בבנק ישראל ויופעל רק במקרה הצורך. הסדר זה אמור להקטין את הוצאות המדינה על רשת ההגנה ולהגדיל את גמישותה בניהול החוב שלה, וזאת מבלי לפגוע בהגנה על תשואת קרנות הפנסיה.

כתיבה:

מיקי פלד

תקציר

ראשי פרקים

תמצית
רקע להצעת החוק והמלצותיה
לניתוח המלא

תמצית

אולם ניתוח הצעת החוק במתכונתה הנוכחית מגלה כי היא מלאה בבעיות וקשיי יישום שמעלים חשש כבד באשר ליכולת המדינה לעמוד בהתחייבויות שלה, ומכאן קצרה הדרך לפגיעה בלתי הפיכה בחסכונות הפנסיוניים של הציבור. מספר גופים, בהם בנק ישראל ורשות שוק ההון, טוענים כי המנגנון המוצע מסכן באופן ממשי את אמון הציבור בחיסכון היחיד שמבטיח רווחה כלכלית בעת הפרישה מעבודה, וכי ישנן אלטרנטיבות עדיפות בדמות מכשירים פיננסיים שונים. אולם אלו הם מכשירים מורכבים מעט, שבחינתם ובנייתם דורשות זמן ומכאן שאינן יכולות להתבצע בסד הזמנים של חוק ההסדרים. לפיכך, ומכיוון שמדובר ברפורמה הנוגעת בלב ליבו של אמון הציבור בחיסכון הפנסיוני, לא ניתן לאשר את הצעת החוק במסגרת חוק ההסדרים ויש לדון בה בנפרד, בין השאר לאחר הקמתה של ועדת מומחים שתבחן את ההסדרים השונים המוצעים בה ותשווה אותם לזה הנוכחי. לחלופין, ניתן לדחות את יישומה על מנת להיערך להחלפת המנגנון המוצע במנגנון של אג”ח הפרשים, על פי הצעת בנק ישראל ורשות שוק ההון.

רקע להצעת החוק והמלצותיה

כיום מנפיקה המדינה לקרנות הפנסיה אג”ח מיועדות הנושאות תשואה קבועה של 4.86%. ההסדר שחל עד כה קובע שהקרנות מחוייבות לרכוש אג”ח אלו על פי שיעור של 30% מנכסיהן (או 70% במקרה של מי שהחלו לקבל גמלה לפני שנת 2004). כך נפרשת רשת הגנה כלשהי על החסכונות הפנסיוניים של הציבור, במקביל לאספקת תזרים כספים למדינה לצורך מימון הוצאותיה. במצב כמו זה של השנים האחרונות, כאשר הריבית על אג”ח מדינה היא נמוכה משמעותית מ-4.86%, המדינה יכולה לגייס חוב זול יותר ולחסוך מיליארדי שקלים בשנה. על מנת לחסוך את הוצאות הריבית על האג”ח המיועדות, מציע עתה משרד האוצר להמיר את מנגנון האג”ח המיועדות במנגנון הבטחת תשואה. על פי ההצעה, תופסק הנפקת האג”ח המיועדות לקרנות הפנסיה עד שבהדרגה הן כלל לא יחזיקו באג”ח מסוג זה. במקום זאת, המדינה תבטיח כי בכל תקופה בה התשואה על 30% מנכסי הקרן תרד מתחת ל-5%, יועברו בהתאם כספים לקרנות הפנסיה הרלוונטיות על מנת להשלים את התשואה ל-5%. בכך מקווים התומכים בהצעה להשיג שתי מטרות. הראשונה, והמרכזית שבהן, היא הקטנת ההוצאה התקציבית על הריבית שמעבירה המדינה לקרנות הפנסיה המחזיקות את האג”ח המיועדות שהנפיקה עבורן. המטרה השנייה, והמשנית, היא הגדלת החופש של המדינה לקבוע את תמהיל החוב שנועד לממן את הוצאותיה. זאת, כאשר החוסכים לפנסיה לא נפגעים. על מנת להבטיח שיהיו כספים אותם ניתן להעביר בשעת הצורך לקרנות הפנסיה, הצעת החוק ממליצה על הקמתה של קרן איזונים שתתופעל על ידי החשכ”ל באמצעות חשבון ייעודי בבנק ישראל. אל הקרן יופרשו כספים מקרנות הפנסיה ובמקרה הצורך גם מתקציב המדינה. קרנות הפנסיה יפרישו לקרן אם ורק אם השיגו תשואה גבוהה מ-5% בתקופה הרלוונטית. במקרה כזה, ההפרש שיועבר לקרן הוא התשואה בפועל פחות 5% כפול 30% מסך כל הנכסים. במקרה פשוט של קרן שכבר לא מחזיקה אג”ח מיועדות ואין לה גמלאים ותיקים (שהחלו לקבל גמלה לפני שנת 2004), אם קרן פנסיה השיגה תשואה של 7% בשנה כלשהי, היא תפריש לקרן האיזונים: 2% X 30% X סך הנכסים שלה. חישוב התשואה ייעשה כל חודש על סמך התשואה שהושגה ב-60 החודשים האחרונים. יצויין כי ההצעה מאפשרת לשר האוצר לקבוע בתקנות את תמהיל הנכסים שייכללו לצורך חישוב התשואה, שיגובה על ידי קרן האיזונים וישמש גם לחישוב התשואה העודפת. כל עוד שר האוצר לא עשה זאת, החלק מנכסי הקרן עליו יופעל מנגנון הבטחת התשואה ולפיו תחושב התשואה העודפת הוא פשוט 30% מכלל נכסי הקרן (פחות האג”ח המיועדות ונכסים שעוד לא עברו 60 חודשים מאז שנרכשו, ולכן אינם נכללים עדיין במנגנון הבטחת התשואה), או 70% במקרה של מי שהחלו לקבל גמלת פנסיה לפני 2004.