תקציר

שינויים באקלים, וביניהם התגברות אירועי קיצון כגון גלי חום וגשמי זעף, כבר ניכרים בעולם כולו בעקבות ההתחממות הגלובלית. תהליך זה מורגש באופן מיוחד בישראל, הנמצאת באזור גאוגרפי המוגדר כ-Hot Spot, כלומר כזה שבו שינויי האקלים מתרחשים באופן עז ומהיר יותר מהממוצע בעולם. מגמות אלו צפויות להתגבר בעשורים הקרובים, אפילו אם המאמצים לעצירתן על ידי הפחתת פליטות גזי החממה בארץ ובעולם יצליחו. לכן, במקביל לפעולות נרחבות המיועדות להעביר את הכלכלה והמשק הישראליים מהתבססות על דלקי מאובנים – פחם, נפט וגז – לאנרגיות מתחדשות, נחוצה גם אדפטציה (הסתגלות) – היערכות של השלטון בכל הזירות והחזיתות כדי לצמצם את ההשלכות השליליות של השינויים הללו ולאפשר לתושבי ישראל שגרת חיים וביטחון, ולמדינה לשמור על חוסן ושגשוג גם באקלים המשתנה. מחקר זה מתרכז בניתוח תמונת המצב הקיים והעתידי בהקשרים הרלוונטיים לאדפטציה, בדגש על אי-שוויון וצדק אקלימי, וממליץ על כלי מדיניות ברורים הדרושים כדי לבצע את האדפטציה כך שתהיה גם צודקת.

אירועי קיצון ומגמות אקלימיות מתרחשים בדרך כלל באזור גאוגרפי או אקלימי מסוים, אבל השפעתם והסיכון שנשקף כתוצאה מהם לתושבי האזור לא מתחלקים בצורה שוויונית, אלא משקפים ומשכפלים את אי-השוויון החברתי-כלכלי. היקף ההשפעות השליליות (הסיכונים) של משבר האקלים על בני אדם ומערכות אנושיות או אקולוגיות, תלוי לא רק בסכנה עצמה, אלא לא פחות מכך במידת החשיפה והפגיעות שלהם לסכנה זו, הקשורה קשר הדוק למצבם הסוציו–אקונומי.

נכון להיום ישראל אינה ערוכה באופן מספק לסיכוני אקלים, לא בגיבוש התוכניות הרלוונטיות ובוודאי לא בהטמעתן בשטח. בין הסיבות לכך ניתן למנות היעדר מודעות, תת-תקצוב של הטיפול בנושא, היעדר חוק המסדיר את ההתמודדות עם משבר האקלים ברמה הלאומית, מחסור בידע והיעדר גוף או גופים מתכללים שיש להם אחריות וסמכות לתכנן ולאכוף פעולה בתחום. על אף שהמדינה יצרה מספר גופים ומנגנונים שאמורים לתת מענה למשבר האקלים, היא טרם הציבה אותו במקום מרכזי בסדרי העדיפויות שלה או גיבשה מדיניות כוללת לגביו.

כמענה חלקי לכך, מחקר זה מציג מיפוי של ההבדלים בסיכוני האקלים הנשקפים לרשויות מקומיות שונות, כתוצאה משילוב בין סכנה מוגברת באזורים מסוימים לבין פגיעות רבה יותר של יישובים כאלו ואחרים. המסקנות מהמיפוי מדגימות היטב את ההתפלגות הלא-שוויונית של השפעות שינוי האקלים הצפוי בארץ. מיפוי ההבדלים מיועד לסייע למדינה ליצור סדרי עדיפויות בתקצוב ובהפניית משאבים לרשויות השונות, באופן שיאפשר לה לספק מענים מתאימים לצרכים של כל אחת מהן ולהעניק לכלל האוכלוסייה הגנה נרחבת ממשבר האקלים.  ניתן להרחיב בעתיד את המחקר ולמפות באופן דומה סיכוני אקלים נוספים הנשקפים לישראל, כגון הצפות, שריפות, עליית פני הים ועוד.

חלקו האחרון של המחקר כולל הצעות לצעדי מדיניות שיתרמו להפחתת החשיפה לסכנות ולפיתוח חוסן אקלימי, על מנת להקטין את הפגיעות של פרטים, קהילות ואוכלוסיות למשבר ולהגן עליהם. ההמלצות מיועדות לוודא שרשת הביטחון שישראל פורסת מול סיכוני האקלים שעומדים לפתחה תכסה גם את האוכלוסיות הפגיעות יותר, תותאם לצרכיהן, ותהיה צפופה מספיק כדי ששום אוכלוסייה לא תישאר בלי מענה. זאת, מתוך הכרה באופן הלא שוויוני שבו השפעות וסכנות משבר האקלים מתחלקות בציבור. כיוון שהשפעות המשבר מתפרסות על קשת רחבה של תחומים, לא ניתן להסתפק ביישום פתרון מדיניות אחד, אלא יש צורך באימוץ והטמעה של שורת צעדים במספר זירות מרכזיות. המחקר ממליץ על מספר כלי מדיניות אפקטיביים שמתבססים על שני אפיקי פעולה משלימים. האחד הוא תפקידן החשוב של הרשויות המקומיות בהתמודדות עם המשבר, כגורם הנמצא הלכה למעשה בשטח ומכיר אותו היטב. השני הוא שורת צעדים ברמה הלאומית, שיבטיחו שגם רשויות חלשות יותר ייערכו כיאות למשבר, וכן מסגרות ומנגנונים לטיפול באתגרים כלל-ארציים.

המלצות מרכזיות

1. מיפוי וניטור סיכונים – על מנת לייצר סדרי עדיפויות לפעולה ולבנות הגנה נרחבת המתבססת על מענים מתאימים, נדרש לימוד ומיפוי של סיכוני האקלים בישראל. יש לקדם זאת על ידי חיזוק גופים מקצועיים ארציים קיימים וקידום ותקצוב הפרויקטים שכבר מתבצעים בתחום.
2. הגנה על תושבים ויישובים בזמן אירועים נקודתיים – קביעת נהלים ברורים ובניית מנגנון להפצת התראות מזג אוויר רלוונטיות לציבור ולגופי הצלה, רווחה ובריאות, ברמה ארצית, תוך שימת דגש על הפצתן לאוכלוסיות פגיעות במיוחד (למשל, הודעה לקשישים שעליהם להישאר בבית ביום חם במיוחד). זאת, לצד הסברה והתראה במערכות קיימות שיש לאוכלוסיות אלה קשר רציף איתן (למשל, רופא משפחה), הכשרה ייעודית לצוותי בריאות והכשרת רשת מתנדבים פעילים בשטח כדי להבטיח פעולה אפקטיבית בפינוי וסיוע בצרכים שונים בזמן האירועים עצמם. לבסוף, אנו ממליצים על הקמת רשת של מרכזים המיועדים לספק לציבור הגנה מיידית בזמן האירועים (מרכזי חוסן).
3. תקצוב רשויות להכנת וביצוע תוכנית התמודדות עם משבר האקלים במסגרת תוכנית המאיץ, בעזרת שימוש במנגנון אזורי עדיפות לאומית – תוכנית המאיץ לגיבוש תוכניות פעולה להיערכות לשינויי אקלים ואנרגיה מקיימת בשלטון המקומי, בהובלת משרד האנרגיה ובשיתוף פעולה עם משרדי הפנים והגנת הסביבה, נועדה לסייע לרשויות מקומיות לפתח תוכניות מותאמות להתמודדות מקומית עם משבר האקלים. אזורי העדיפות הלאומית הוגדרו על מנת לאפשר למשרדי הממשלה השונים לקדם מדיניות הכוללת מתן תמריצים, הקלות והטבות עבורם. אנו ממליצים להוסיף למנגנון מפה שלישית – מפת פגיעות אקלימית, שתאפשר למשרדים השונים לקבוע ולתקצב מסלולי סיוע לפיתוח חוסן אקלימי, להשלמת וליישום תוכניות היערכות של רשויות מקומיות, ולמטרות ופרויקטים נוספים. השימוש במפה, המשולב בשני המנגנונים הקיימים, יאפשר קידום משמעותי של האדפטציה למשבר האקלים.
4. יצירת מנגנון הגנה על עובדים ועל מעסיקים מול סיכוני האקלים בשוק העבודה – חקיקה מחייבת להגנה על העובדים בחוץ בתנאי אקלים בעייתיים, וכן פיתוח מסגרת פיננסית לביטוח המיועד לפצות על נזקי אקלים. אנו מציעים לעגן בחוק הגדרת מצב חירום שתאפשר הפניית כספים מהירה ויעילה להתגוננות ולשיקום, דרך המנגנון הקיים של פיצוי בשעת חירום.
5. יצירת תקן לתפקיד חדש של ממונה על צדק אקלימי ואוכלוסיות פגיעות למשבר כחלק מהמשרד להגנת הסביבה או משרד ראש הממשלה – התפקיד יכלול הטמעה של נושא הצדק האקלימי בתוכניות קיימות ועתידיות. נכון להיום קיימים, פועלים ומתוקצבים מספר גדול של מנגנונים ופרויקטים האמונים על סיוע לאוכלוסיות ולאזורים מוחלשים. בעזרת התאמות מינוריות, יוכלו אלו לתרום רבות גם לאדפטציה למשבר האקלים, להגנה על אוכלוסיות פגיעות מנזקיו ולקידום צדק אקלימי. על פי החלטת ממשלה, מחויבים כל משרדי הממשלה להגיש עד סוף 2023 תוכניות פעולה שיגדירו את אופן היערכותם למשבר האקלים. התפקיד החדש יעסוק גם בהטמעת סוגיית הצדק האקלימי בתוכניות אלה, כיוון שרוב המשרדים אינם מכירים אותה לעומק.