מחקרי מדיניות | 01.11.19
בחזרה לממלכתיות | כיצד לחזק את מעמדו ותפקודו של השירות הציבורי בישראל
החל משנותיה הראשונות של מדינת ישראל שימשה הממלכתיות מכנה משותף אזרחי ששמר על הדמוקרטיה ושלטון החוק, והבטיח לכלל האזרחים יחס שווה מצד מוסדות המדינה והגנה על זכויותיהם ללא קשר למדיניות הממשלה הנבחרת. בכך, תרמה הממלכתיות לחיזוק אמון הציבור במוסדות המדינה, הגבירה את הסולידריות בחברה הישראלית והיוותה את אחד מיסודות הגשמת החזון הציוני של הפיכת ערב רב של גלויות לאומה אחת, מודרנית ומלוכדת. אולם ערך חיוני זה נתון למתקפה מתמדת ממגוון חזיתות, שאחת הבולטות שבהן היא מגמת הפוליטיזציה של השירות הציבורי, המאיימת לפגוע אנושות במקצועיותו ובעקרון השוויון העומד בבסיסו.
הקדמה
[:he][embed]https://www.youtube.com/watch?v=fxJqN2S7sts[/embed] בשנים האחרונות הפכו המינויים הפוליטיים לחזון נפרץ הן במשרדי הממשלה והן באיושם של תפקידים בכירים במוסדות המדינה. במסגרת מגמה ההולכת וגוברת, זוכים תפקידים רבים לפטור ממכרז, גם אם אין הם מחייבים יחסי אמון בין נושא המשרה לבין השר הממנה או קשר שוטף עימו. במקביל לכך, מחויבותו של שירות המדינה למנות לכל תפקיד את המועמד או המועמדת המתאימים לו ביותר הלכה ונשחקה. התגברות הפוליטיזציה של השירות הציבורי גרמה הן לפגיעה באמון שנותנים בו אזרחי המדינה והן, כפי שהראה מחקרו של מומי דהן משנת 2016, לירידה באיכותו. ככל שמשרות ציבוריות הופכות פחות נגישות לציבור הכללי ויותר מוגבלות לקומץ מקורבים, כך הסבירות לפגיעה באמון הציבור בשירות המדינה הולכת וגדלה, כמו גם הפגיעה בערך השוויון. מעבר לכך, קיים חשש כי משרות רבות שתכליתן להגן על האינטרס הכללי הופכות מכשיר לקידום משנה פוליטית צרה, שאינה שמה לנגד עיניה בהכרח שיקולים ארוכי טווח בדבר טובתם של כל אזרחי ישראל ללא פילוח מפלגתי, מגזרי או אחר. נייר מדיניות זה מציע לקבוע סף נורמטיבי ומקצועי מחייב למינויים פוליטיים ולחברי הוועדות האחראיות על מינויים. הפיתרון שעליו הוא ממליץ מבוסס על הצבת מסננים שיבטיחו כי יישמר הצורך הציבורי במינויים איכותיים והולמים. פיתרון זה מספק מענה לסוגים המרכזיים של המינויים הפוליטיים וכולל, בין היתר, הקמת ועדה שהרכבה יאושר על ידי הוועדה לביקורת המדינה (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה) ואשר תקבע את תנאי הסף לכלל תפקידי האמון של השרים, לצד ועדת משנה שתפעל באופן שוטף ותטפל בדרישות של משרדי הממשלה לחרוג מדרישות הסף; הקמת ועדה מיוחדת שחבריה יאושרו על ידי הוועדה לביקורת המדינה (בכפוף לתנאי שלעיל) ואשר תגדיר ותקבע את דרכי הבדיקה המחייבות של ועדות האיתור; מתן כלים שיסייעו לוועדות המינויים לבחון את כשירותם האתית והמקצועית של המועמדים; הפיכת הרכבן של ועדות איתור למשרות בכירות ושל ועדות מינויים לחברות ממשלתיות למחויב הסכמה של הוועדה לביקורת המדינה (בכפוף לתנאי שלעיל); והצבת תנאי סף וכללים נוספים שיבטיחו את כשירותם האתית והמקצועית של חברי ועדות מינויים שונות ואת איכות עבודתן. יישום הפיתרון אינו דורש הליכים פוליטיים מורכבים וניתן להחילו באמצעות תקנות שיקבע ראש הממשלה, האחראי על יישומו של חוק שירות המדינה (מינויים), או באמצעות העברה של מספר החלטות ממשלה. בנסיבות הנתונות יש בו כדי לגבור על רבות מהרעות החולות הטמונות במינויים פוליטיים. מאחר שאין מדובר במניעה של מינויים פוליטיים אלא בשיפור מקצועיותם, קיימת סבירות גבוהה ששרי הממשלה לא יחששו מהצרת כוחם וייאותו לשתף עמו פעולה. באופן זה ניתן יהיה להפוך את המינויים לאיכותיים יותר, הן מבחינה מקצועית והן מבחינת טוהר המידות, ולהבטיח כי השירות הציבורי במדינה יפעל למען האינטרס הממלכתי המשותף של החברה הישראלית כולה. כתיבה: ד”ר רויטל עמירן | הנחייה: טל ויינטראוב ועמית בן צור | עריכה: ניר רייזלר | קורא חיצוני: עו”ד גלעד סממה[:]
מה הבעיה
מדוע הפוליטיזציה בשירות הציבורי גורמת להתפוררות הממלכתיות הישראלית החל משנותיה הראשונות של מדינת ישראל שימשה הממלכתיות מצע אידיאולוגי משותף שעל בסיסו יכלו להתדיין גישות יריבות, או במילים אחרות, מכנה משותף אזרחי ששמר על הדמוקרטיה ושלטון החוק בחברה משוסעת הסובלת מאיומים ביטחוניים. ביסודה, גלומה בה הכרה בלגיטימיות של מרכז מרות שלטונית הנשען על הסכמה דמוקרטית ועל מחויבות מצד כל השחקנים בזירה הפוליטית לכללי משחק מקובלים ומתוך כך, להתנהלות מתוך כבוד הדדי ביניהם. הממלכתיות מדגישה ומעצימה את המכנה המשותף הרחב ככל הניתן בין חלקי החברה השונים, ומבטיחה יחס שווה לכלל האזרחים מצד מוסדות המדינה. בכך היא מגבירה את הזדהותם עם המערכת הפוליטית ואת אמונם ביכולתם לעצב אותה, ומבטיחה הגנה על זכויות הפרט והאזרח הבסיסיות ללא קשר למדיניותה של הממשלה הנבחרת. אחד מיסודות הממלכתיות הישראלית הוא העיקרון המנחה שלפיו פרט למשרות אמון מסוימות, על הדרג הפקידותי המקצועי במוסדות ציבור לא להיות מזוהה עם צד פוליטי מסוים. בעולם מוכרים שני דגמים טהורים המשקפים גישות מנוגדות בעניין זה:
הדגם האמריקאי– דגם של שירות ציבורי פוליטי הנשען על מערכת חזקה של איזונים ובלמים העומדת ביסוד המשטר הדמוקרטי האמריקאי. על פי מודל זה ממנה נשיא ארצות הברית עם כניסתו לתפקיד כ-4000 משרות אמון בכירות, שרבים מהמחזיקים בהן פורשים עם חילופי השלטון. הדגם הבריטי– בדגם זה מורכב השירות הציבורי רובו ככולו מאנשי מקצוע קבועים ומשרת כל ממשלה באשר היא.באופן עקרוני, אימצה ישראל את המודל הבריטי, אך החוק מאפשר מספר מוגבל של מינויים פוליטיים, מתוך הכרה בצורך להגמיש את יכולת הפעולה של השרים ושל ראש הממשלה. ממשלות ישראל האחרונות שואפות לחקות את הדגם האמריקאי, תוך התעלמות מההבדלים המהותיים בין שיטות הממשל בשתי המדינות. השמירה על היסוד הממלכתי של מקצועיות השירות הציבורי היא אתגר העומד לפתחן של ממשלות שמאל וימין כאחד. כל ממשלה מעצם טבעה חותרת לקדם את מדיניותה ללא הפרעות ולהטביע את חותמה על דרכה של ישראל. הפיתוי להפוך מוסדות ממלכתיים, האמונים על שמירת האינטרס הציבורי הכללי, לכלי שרת בידי הממשלה הנבחרת ולהגביר על ידי כך את משילותה הוא גדול, ומכאן שיש להתייחס אל הממלכתיות כאל קושי אינהרנטי של כל ממשלה וכאל אינטרס ציבורי תמידי שיש לפקח על שמירתו. אתגר זה בא לידי ביטוי בכך שכלי הפוליטיזציה של השירות הציבורי שימש במשך שנים את שלטון מפא”י, ובמוטיבציה של ראשי המפלגה ופעיליה לקנות אחיזה טוטאלית במוקדי השלטון ולבצר את מעמדם. בשנות השבעים התופעה הלכה ופחתה, והשירות הציבורי הפך יותר ממלכתי ופחות מפלגתי. ראש ממשלת ישראל מטעם הליכוד, מנחם בגין, היה בין התורמים הראשיים לצמצום מגמת הפוליטיזציה של השירות הציבורי, אולם התופעה שבה להרים ראשה בשנות השמונים, עם דעיכת שלטונו, ומלווה אותנו במינונים הולכים וגוברים גם בימים אלו. מהם ביטויי הפוליטיזציה בשירות הציבורי בישראל המכרז הוא גולת הכותרת של עקרון הא-פוליטיות של השירות הציבורי. סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים) 1959 מחייב את שירות המדינה להודיע בפומבי על משרות פנויות או העומדות להתפנות, על מנת שכל אנשי המקצוע הזמינים הכשירים לתפקיד יוכלו להגיש מועמדות אליו ובסופו של דבר, ימונה המתאים ביותר מביניהם. מנגד, סעיפים אחרים בחוק מצמצמים את תחולת סעיף זה, ובמיוחד סעיף 21 המעניק לממשלה את הסמכות לפטור משרות וסוגי משרות מסוימים מחובת המכרז. סעיפים אלו פתחו פתח להחלטות ממשלה שעשו שימוש הולך וגובר באפשרות של פטור ממכרז. בשנים האחרונות מגמת הפטור ממכרז בשירות המדינה הורחבה במידה משמעותית. נכון לשנת 2015, 17 אחוזים מהמשרות הבכירות בשירות הציבורי אוישו ללא מכרז (360 משרות מתוך 2100). דו”ח מבקר המדינה חשף כי הרחבה דומה חלה גם בשימוש בכלי ועדות האיתור, שנועד לאפשר פטור ממכרז בכפוף לבחירתן. ישראל מדורגת במקום ה-16 מתוך 34 מדינות ה-OECD בשכיחות המינויים הפוליטיים הבכירים ובמקום ה-13 בשכיחות המינויים הפוליטיים בכלל. בין הדרכים שמצאה הממשלה לעקוף את חובת המכרז בשירות הציבורי, ניתן למנות את צמצום ושינוי הרכבן של ועדות איתור למינוי בכירים כך שהחלטותיהן ישקפו את רצון השר; ניצול לרעה והרחבת יתר של משרות האמון לצורך ביצוע מינויים פוליטיים; וחוק היועצים המשפטיים, שבינואר 2018, בעת כהונתה של הכנסת העשרים, עבר בקריאה ראשונה ואמור לאפשר לכל שר למנות את היועץ המשפטי של משרדו (על חוק זה אמור לחול דין רציפות). פרשת המינויים של צחי הנגבי, העוסקת במינויים פוליטיים שביצע במשרדו במהלך כהונתו כשר לאיכות הסביבה בשנים 2001-2003, הסתיימה אמנם בזיכויו במרבית כתבי האישום שהוגשו נגדו, אך היוותה קו פרשת מים באשר למעורבותם של שרים בהטיית מכרזים או בניצולם לרעה. מבקר המדינה אליעזר גולדברג, שהקדיש דו”ח מיוחד לבדיקת הפרשה, קבע כי הנגבי הוא שיאן המינויים הפוליטיים, וכי הוא ניצל את ההסדרים המאפשרים לבחור בנותני שירותים ללא מכרז פומבי לשם ביצוע התקשרויות עם יועצים ופרויקטורים בשל זיקתם הפוליטית אליו. אלא שגם העיסוק הציבורי והמשפטי הנרחב בסוגיה לא הביא למיגור התופעה. בשנת 2015 נחשף “יומן הג’ובים” של השרה מירי רגב, ובו רשימה ארוכה של מינויים המיועדים לפעילי ליכוד מרכזיים. גם הפרשה שנחקרה בשנת 2019 במשרד התקשורת, המעלה חשד כי השר לשעבר איוב קרא מינה מקורבים אליו לתפקידים בדואר ישראל, מוכיחה כי הפרצה עדיין נותרה ללא מענה. מצב עניינים זה משפיע לרעה על כלל האזרחים שהמוסדות הממלכתיים אמורים לשרתם ולפעול למענם, או לאפשר להם להשתלב בתוכם. מאחר שמשרה בכל אחד ממוסדות אלו מהווה נכס ציבורי, הרי שאיושה באופן המוכפף לשיקולים פוליטיים מהווה הפרת אמונים של הרשות המבצעת כלפי הציבור ופוגע בערך השוויון ובזכותם של האזרחים לשירות מקצועי. בנוסף לכך הדבר גורם לדמורליזציה בקרב העובדים ופוגע במוטיבציה שלהם לעבודה קשה ומסורה, מאחר שהם חוששים שללא הקשרים המתאימים, כישוריהם לעולם לא יספיקו על מנת להתקדם בארגון. בהיבט הרחב יותר, התנהלות בלתי ממלכתית במוסדות האמונים על דאגה לשלומם ולרווחתם של כלל האזרחים, פוגעת באמון שרוחשים להם חלקים נרחבים בציבור ומערערת את יסודות הסולידריות החברתית. עבור ישראל, הסובלת משסעים חברתיים, מפערים כלכליים ומבעיות ביטחוניות, השמירה על הממלכתיות היא ערובה ליכולתה לפתח כלכלה יציבה וחזקה, לעמוד באתגרים הביטחוניים הניצבים בפניה וליצור רשתות חברתיות תומכות (הון חברתי) שיבטיחו לאזרחיה איכות חיים גבוהה. ראוי לציין כי הראשונות להיפגע מתהליכים אלו יהיו הקבוצות המוחלשות בחברה הישראלית, הזקוקות במיוחד להימצאותם של פקידים ושומרי סף, שאינם נבחרים אלא ממונים, והאמורים לשרת את הציבור ללא משוא פנים, באופן שוויוני וללא קשר לעמדותיהם הפוליטיות. מה נעשה עד כה כדי להתמודד עם התופעה ועדות שונות הוקמו בעבר במטרה להתמודד עם בעיית הפוליטיזציה של השירות הציבורי ולחזק את מעמדו המקצועי של הסגל המנהלי, אולם המלצותיהן לא יושמו. כבר בשנת 1981 הורה היועץ המשפטי לממשלה, יצחק זמיר, על הקמת ועדה שתבחן את התרחבות המשרות השלטוניות הפטורות ממכרז לפי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים) 1959. הוועדה, בראשות עו”ד מאיר גבאי, מצאה כי השימוש שנעשה בסעיף זה סטה מהכוונה המקורית של הכנסת עד כדי עיוות הנושא כולו, והציעה לבטלו או לחלופין, לאמץ קריטריונים מגבילים להגדרת משרה כפטורה ממכרז. דו”ח הוועדה הובא בפני הממשלה אך לא נדון על ידה ולא פורסם. גם המלצות ועדת בן דרור, שמונתה בשנת 1994 במטרה לגבש אמות מידה ברורות ונהלים מחייבים למינוי עובדים למשרות הפטורות מחובת המכרז, נדחו. ועדת שרים מיוחדת שמונתה לדון במסקנותיה דחתה אותן בשל ההתנגדות שעוררו בקרב חלק מהשרים. בשנת 2004 ביקש נציב שירות המדינה ממזכיר הממשלה למנות צוות שרים שיקבע עקרונות וכללים מנחים בנוגע לכישורים ולניסיון הנדרשים מעוזרים ויועצים, אולם בקשה זו לא מומשה. גם מאמציהן של ועדות ויוזמות נוספות בנושא לא נשאו פרי. עד היום אין דרישות סף למשרות הפוליטיות הפטורות ממכרז. בדומה לכך, גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז לשרים, לסגני שרים ולמנכ”לים להימנע מלטפל באופן אישי בפניות מצד חברי מרכז הליכוד, אינה מיושמת.
מה אפשר לעשות
חיזוק המקצועיות של השירות הציבורי בישראל נקודת המוצא של הניתוח שיוצג כאן היא שהפוליטיזציה של הדרג הפקידותי, המתקיימת בתוך משרדי הממשלה ומחוצה להם, פוגעת במקצועיות של השירות הציבורי בישראל, מחלישה את אמון הציבור במוסדות המדינה ומהווה את אחד הגורמים להתפוררות הממלכתיות הישראלית. מגמה זו מעצימה את הניכור הבינאישי, השיסוע המגזרי והפילוח המעמדי של החברה הישראלית ומסיגה לאחור את אחד מהישגיה המרכזיים של המהפכה הציונית: קיבוץ גלויות והפיכת ערב רב של יחידים וקהילות לאומה מלוכדת, סולידרית ושוויונית. כדי לבלום מגמה מסוכנת זו, יש להחזיר למוסדות הציבוריים בישראל את רוח חוק שירות המדינה, שלפיו יש לשמור על איזון בין מודל א-פוליטי ביסודו של השירות הציבורי, לבין גמישות מסוימת (למשל, במשרות אמון) שתאפשר לשרים לקדם את מדיניותם באופן אפקטיבי. הנייר שלהלן יעסוק בסוגיית המינויים הפוליטיים בהגדרתם הבאה: מינויים לתפקידים במשרדים הממשלתיים, בין אם חייבים במכרז ובין אם לאו, ובכלל זאת משרות האמון של השר (הפטורות פטור מלא ממכרז) הכוללות את מנכ”ל המשרד ואת צוות לשכת השר (עובדי הלשכה, יועצים ועוזרים), ומשרות שאינן בגדר משרות אמון, אך המציאות מראה כי לאורך השנים שרים שונים חרגו מסמכותם והתערבו באיושן בתחומי משרדיהם וביחידות הסמך. מינויים בכירים שהפכו בעיקר מתוקף סעיפים 21 ו-23 לחוק שירות המדינה (מינויים) לפטורים ממכרז, בין אם באמצעות ועדות מינויים ובין אם באמצעות ועדות איתור. מטרת המדיניות שתוצע במסמך זה תהיה הבטחת מקצועיותו של השירות הציבורי בישראל, כעקרון יסוד ממלכתי. זאת, תוך בלימת סחף השתלטות השיקולים הפוליטיים על מינויים בכירים, וייבוש ביצת המינויים הפוליטיים במשרדי הממשלה שאינם במסגרת משרות האמון. כיצד ייבחנו הדרכים לפתרון הבעיה באיזו מידה כל אחת מהדרכים להפיכת השירות הציבורי לממלכתי יותר תגביר את האמון שנותנים אזרחי ישראל במוסדותיה ותתרום להגשמת החזון הציוני של יצירת חברה סולידרית, מלוכדת ושוויונית? איך לוודא שמימוש הפתרונות השונים יהיה הוגן כלפי עובדי המדינה הקיימים? ואילו מנגנונים דרושים על מנת להפוך את כל זה למציאות? הפיתרונות האפשריים השונים לבעיה אשר יוצגו בהמשך ייבחנו הן לאור המידה שבה הם מקדמים את היעדים הנגזרים ממטרת המדיניות שתוצע בנייר זה, והן לאור המידה שבה ניתן לבצע אותם בפועל. יעדים ושיקולים מעשיים שנבחרו כבעלי חשיבות גדולה יותר מהאחרים יופיעו ראשונים מבחינת סדר ההצגה. יעדים
הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים – העמידה ביעד זה תיבחן על פי המידה שבה כל פיתרון תורם לחיזוק אמון הציבור במוסדותיה הממלכתיים של המדינה, כתנאי הכרחי לשיקום הסולידריות החברתית בישראל. אפקטיביות – המידה שבה כל פיתרון צפוי להשיג את מטרת המדיניות כפי שהוצגה לעיל. הוגנות – האופן שבו כל פיתרון צפוי לפגוע בתעסוקתם של העובדים הנוכחיים בשירות הציבורי ומנגד, לפתוח הזדמנויות שוויוניות בפני עובדים חדשים.שיקולים מעשיים ישימות פוליטית – ההיתכנות הפוליטית של יישום כל פיתרון במסגרת קואליציית מרכז-שמאל. זאת, לאור ההנחה שחברי ממשלה כזו ישאפו לשמור על אמון האזרחים בשירות הציבורי ועל ערך הממלכתיות מצד אחד, ולהבטיח לעצמם תנאים מיטיבים ליישום מדיניותם ולהטבעת חותם אישי מצד שני. ישימות מעשית – המידה שבה ניתן ליישם כל אחד מהפיתרונות בקלות ובמהירות יחסית וללא הקמת מנגנונים מורכבים. הדבר ייבחן לאור לוח הזמנים הצפוי למימוש כל חלופה והדרישות לשינוי מערכתי הנלוות אליה. שיקול זה משמעותי במיוחד לאור משך הזמן הבלתי ודאי של כהונת ממשלות בישראל.
מה צריך לעשות
מדוע העלאת הסף הנורמטיבי והמקצועי למינויים הפוליטיים היא הפיתרון הטוב ביותר לאור הניתוח שהוצג, נייר מדיניות זה ממליץ על יישום החלופה המבקשת להציב סף נורמטיבי ומקצועי גבוה מזה הקיים כיום למינויים הפוליטיים ולחברי הוועדות האחראיים על המינויים הפוליטיים הבכירים. מימושו של פיתרון זה יבטיח כי השירות הציבורי ישמור על מקצועיותו על אף המינויים הפוליטיים הקיימים בו, ויגביר את הסיכוי כי לתפקידים השונים במסגרתו, זוטרים ובכירים, יתמנו אנשים ראויים. יתרונותיה הבולטים של החלופה על פני השאר ניכרים הן במידת ישימותה הפוליטית והמעשית והן במידת האפקטיביות שלה. יישומה אינו דורש הקמת מנגנונים מורכבים או בין-משרדיים, אלא שינוי באופן מינוי ועדות האיתור וועדות המינויים הקיימות והקמת ועדה חדשה אחת של אנשי מקצוע. כמו כן, ההליך הפוליטי הנדרש לאישורה הוא פשוט יחסית, וכרוך בעיקר בהחלטת ממשלה או בתקנות שיתקין ראש הממשלה לחוק שירות המדינה (מינויים). מאחר שהפיתרון המוצע כאן אינו מבקש להצר את צעדיהם של ראש הממשלה והשרים, בין אם במינוי אנשי שלומם במשרדיהם ובין אם באיוש תפקידים בכירים הדורשים יחסי קרבה עימם, אלא לוודא שאלו שמונו ראויים למשרות הציבוריות, ישימותה הפוליטית גבוהה יחסית. החלופה טרם מומשה עד כה לא משום שאינה אפקטיבית, אלא מאחר שוועדות שונות עסקו בחלקים שונים שלה, וטרם הוקמה ועדה שהציעה פיתרון כולל הנותן מענה לסוגיית המינויים הפוליטיים על כל מרכיביה. יתרה מזאת, על מנת לממשה דרושה נכונות פוליטית לחיזוק הממלכתיות; נכונות שבשנים האחרונות לא הייתה בנמצא. ליד: העלאת הסף הנורמטיבי והמקצועי תבטיח כי השירות הציבורי ישמור על מקצועיותו על אף המינויים הפוליטיים הקיימים בו, ותגביר את הסיכוי כי לתפקידים השונים במסגרתו יתמנו אנשים ראויים
סיכום
נייר מדיניות זה מבקש לספק מענה לבעיית הפגיעה המתמשכת באופיו המקצועי, הא-פוליטי ונטול משוא הפנים של השירות הציבורי בישראל. במהלך השנים האחרונות הפכו המינויים הפוליטיים לחזון נפרץ הן במשרדי הממשלה והן בתפקידים בכירים במוסדות המדינה. יותר ויותר תפקידים זוכים לפטור ממכרז, גם אם אין הם מחייבים יחסי אמון או קשר שוטף עם השר הממנה. מחויבותו של שירות המדינה למינוי המועמדים והמועמדות המתאימים ביותר למשרות השונות הלכה ונשחקה. התגברות הפוליטיזציה של השירות הציבורי מביאה הן לפגיעה באמון שנותנים בו אזרחי המדינה והן, כפי שהראה מחקרו של מומי דהן משנת 2016, לירידה באיכותו. תהליך זה מהווה אחד מהגורמים להתפוררות הממלכתיות הישראלית, כמכנה משותף אזרחי החיוני לשלטון החוק והדמוקרטיה וכיסוד חברתי ולאומי מלכד. ממשלות הימין, כמו ממשלות השמאל, חטאו בחטא הפוליטיזציה של השירות הציבורי. הפיתוי של הפוליטיקאים למנות את אנשי שלומם לתפקידים שאמורים להיות חפים מהשפעה פוליטית, או להשתמש במינויים כאתנן פוליטי, הוא רב עוצמה. לפיכך כל ניסיון להגבלתם של המינויים נתקל לאורך השנים, ולמרות ועדות רבות שהוקמו למטרה זו, בהתנגדות. הניתוח המוצג כאן לוקח בחשבון את הצורך בפיתרון אפקטיבי לבעיה מצד אחד ואת ההתנגדויות הצפויות ליישומו מצד שני. לפיכך ממליץ נייר זה לקבוע סף נורמטיבי ומקצועי גבוה מזה הקיים כיום למינויים הפוליטיים ולחברי הוועדות האחראיות על מינויים. מבחינה זו, הוא אינו מבקש למנוע את המינויים הפוליטיים אלא לשפר את איכותם. מתוך מטרה לחזק את יסודותיו הממלכתיים של השירות הציבורי בישראל, אחד העקרונות העוברים כחוט השני בכל החלופות שהנייר דן בהן, הוא שיתופה של הכנסת בהחלטות תשתית הנוגעות לאופן הטיפול במינויים פוליטיים והגברת הפיקוח שלה עליהן. בפיתרון המומלץ כאן, האופוזיציה תיטול חלק בתהליך קביעת תנאי הסף למרבית התפקידים (אך לא בקביעת המינויים עצמם), על מנת להבטיח כי לתפקידי האמון, כמו גם לתפקידים הבכירים, ימונו אנשים כשירים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה אתית. באופן זה יצטמצם מספר האנשים הממונים אך ורק בשל קרבתם הפוליטית למקבלי ההחלטות, ומאגר המועמדים האפשריים לתפקידים השונים יורחב אל מעבר למעגל המקורבים המצומצם של פוליטיקאי כזה או אחר. יש לצפות כי שמירה על סף מקצועי ונורמטיבי, מעבר לסוגיית טוהר המידות, תפעל, בסופו של דבר, גם לטובתו של הפוליטיקאי, שימנה לתפקידים החשובים לקידום מדיניותו אנשים בעלי כישורים הולמים. על מקבל ההחלטות שיבחר לאמץ את המלצות נייר מדיניות זה לפעול להעברת הסעיפים הכלולים בפיתרון במספר החלטות ממשלה או לפעול להתקנת התקנות הנחוצות באמצעות ראש הממשלה, וכן לפעול מול נציבות שירות המדינה כדי לתכנן את הוצאתו לפועל. “רפובליקניות אמיתית”, אמר המרקיז דה לה פאייט, ממנהיגי המהפכה הצרפתית, כשהוא מתייחס למונח הצרפתי המקביל במידה רבה לממלכתיות, “היא ריבונות העם. ישנן זכויות טבעיות ובלתי ניתנות להכתבה אשר לאומה שלמה אין זכות להפר”. כאחת מתנועות השחרור הלאומיות המתקדמות בהיסטוריה המודרנית, חרתה הציונות על דגלה ערכים הקרובים במהותם לחירות, לשוויון ולאחווה של הרפובליקה הצרפתית. הממלכתיות, פרי יצירתה, נועדה להגן על זכויותיהם הבסיסיות של אזרחי ישראל ולהבטיח להם יחס שווה מצד מוסדות המדינה, ומתוך כך לתרום לכינונה של אומה דמוקרטית, סולידרית ושוויונית. יש לקוות שיישום הפיתרון המוצע בנייר זה יתרום לכך שהשירות הציבורי במדינה ישוב למלא את התכלית הנעלה שלשמה הוקם – הגשמת עקרון היסוד הציוני של ריבונות עם ישראל בארצו.
נספח – טבלת ניתוח החלופות
| ציון משוקלל | ציון בין 1 ל 5 | משקל | קריטריון | ניתוח | חלופה |
|---|---|---|---|---|---|
| V | תנאי סף | הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים | חקיקת חוק היסוד במתכונתו המוצעת תגביל את הפוליטיזציה של השירות הציבורי ותקבע קווי גבול ברורים שישמרו אותו כבעל אופי מקצועי. החוק אמור לעגן את שיתוף הפעולה של האופוזיציה והקואליציה בקביעת תנאי הסף למינוי בכירים, ובכך לחזק את הפן הממלכתי של השירות ואת האמון הציבורי בו. | עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בחוק יסוד | |
| 0.8 | 4 | 20% | ישימות מעשית | מימוש החוק ידרוש היערכות מחודשת של כלל משרדי הממשלה ושל נציבות שירות המדינה, והקמת ועדה ייעודית לצורך קביעת הכפפתם של מבקרי הפנים לגוף ייעודי ולצורך הקמתו. עם זאת, החקיקה אינה מחייבת פיתוח מנגנונים מורכבים, אלא עוסקת בעיקר בשינוי הרכבי ועדות ובשינוי תודעתי. | |
| 1.35 | 4.5 | 30% | אפקטיביות | החוק יסמן באופן ברור וסופי את קו הגבול של ההשפעה הפוליטית על השירות הציבורי ויעגן את מחויבותם של הבכירים לציבור. כמו כן, ישים החוק קץ לתהליך הזליגה המתמשך של הפיכת משרות רבות למינויים פוליטיים וישמור על הפן המקצועי והשוויוני של השירות הציבורי. עם זאת, החוק מעצם טבעו לא יוכל להחזיר משרות שהפכו פוליטיות אל קטגוריית המכרז. | |
| 0.525 | 1.5 | 35% | ישימות פוליטית | חקיקת חוק, ובמיוחד חוק יסוד, היא דבר מורכב הדורש הסכמה רחבה וחוצת מפלגות ועשוי להימשך לאורך קדנציה שלמה. מעבר לעניין הזמנים, מדובר בשינוי דרסטי במצב הקיים שעלול לעורר התנגדויות גם בתוך המחנה. | |
| 0.75 | 5 | 15% | הוגנות | החוק המוצע, לצד מניעת פוליטיזציה של השירות הציבורי, יאפשר לשר גם מידה רבה יותר מזו הקיימת כיום של גמישות, באמצעות הרחבת משרות האמון העומדות לרשותו. כמו כן, שיתופה של האופוזיציה בקביעת תנאי הסף למינויים יקדם תפיסה שוויונית והוגנת ביחס לכלל הציבור. בנוסף, בחלופה זו אין פגיעה בהעסקתם של עובדים שכבר מונו באופן פוליטי. | |
| V | תנאי סף | הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים | תיקוני החקיקה יתרמו להגברת אמון האזרחים בשירות הציבורי באמצעות נטרול מגמת הפוליטיזציה שלו, הן באמצעות שמירה על מקצועיותו והן באמצעות שיתוף האופוזיציה בקביעת תנאי הסף למינוי הבכירים. | עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בתיקוני חקיקה | |
| 0.9 | 4.5 | 20% | ישימות מעשית | מימוש החוק ידרוש היערכות מחודשת של כלל משרדי הממשלה ושל נציבות שירות המדינה. עם זאת, ככלל, תיקוני החקיקה אינם מחייבים פיתוח מנגנונים מורכבים, אלא עוסקים בעיקר בשינוי הרכבי ועדות ובשינוי תודעתי. בשונה מהחלופה הקודמת (חקיקת חוק יסוד), חלופה זו אינה נדרשת לעניין הכפפתו של מבקר הפנים לגוף מפקח כלשהו. | |
| 1.2 | 4 | 30% | אפקטיביות | חלופה זו נותנת מענה למרבית תחלואי הפוליטיזציה של השירות הציבורי, אך אינה מעגנת את מעמדם של "שחקני הווטו" (יועצים משפטיים, חשבים ומבקרי פנים) כשומרי סף, או מבטיחה שתפקידי הסמנכ"לים ומנהלי האגפים יהיו מחויבים במכרז. בנוסף, כמו החלופה הקודמת, גם זו אינה נותנת מענה לכל המשרות המקצועיות שמינוין כבר עבר לוועדות איתור. | |
| 0.875 | 2.5 | 35% | ישימות פוליטית | תיקוני חקיקה הם חלופה בעלת ישימות פוליטית גבוהה יותר מאשר חקיקת חוק יסוד. יחד עם זאת, עדיין מדובר בחלופה שיידרשו פרק זמן ממושך יחסית ועבודת שכנוע רחבה ומורכבת כדי שהמערכת הפוליטית תאמץ אותה. | |
| 0.75 | 5 | 15% | הוגנות | תיקוני החקיקה, לצד מניעת פוליטיזציה של השירות הציבורי, יאפשרו לשר מידה רבה יותר של גמישות מזו הקיימת כיום, באמצעות הרחבת צוות משרות האמון שלרשותו. כמו כן, שיתופה של האופוזיציה במינויים יקדם תפיסה שוויונית והוגנת ביחס לכלל הציבור. בנוסף, בחלופה זו אין פגיעה בהעסקתם של עובדים שכבר מונו באופן פוליטי. | |
| V | תנאי סף | הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים | חלופה זו תתרום להגברת אמון האזרחים בשירות הציבורי הן באמצעות הקפדה על תנאי סף מקצועיים ואתיים גבוהים במשרות הזוטרות והבכירות והן באמצעות שיתוף הוועדה לביקורת המדינה בקביעתם (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה). | קביעת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה למינויים הפוליטיים | |
| 1 | 5 | 20% | ישימות מעשית | החלופה אינה דורשת מנגנונים מסובכים לצורך יישומה, מלבד הקמת ועדה אחת שתטפל בדרישות הממשלה לחריגות מתנאי סף במינויים של משרות אמון. | |
| 1.05 | 3.5 | 30% | אפקטיביות | החלופה אינה מונעת או עוצרת את תהליך הפוליטיזציה של השירות הציבורי, אך תגבור על רבות מהרעות החולות הטמונות בדרך כלל במינויים שכאלה, בעיקר באמצעות אי-התפשרות על תנאי סף מקצועיים. | |
| 1.4 | 4 | 35% | ישימות פוליטית | כיון שאין מדובר במניעה של מינויים פוליטיים, ישנה סבירות גבוהה לכך ששרי הממשלה לא יחששו מהצרת כוחם, ולכן לא יתנגדו לאימוץ החלופה. כמו כן, קבלת החלטת ממשלה היא הליך פשוט יחסית מבחינה פוליטית. | |
| 0.6 | 4 | 15% | הוגנות | החלופה הוגנת הן ביחס ליכולת המשילות של השרים והן מבחינת השמירה על סף נורמטיבי ומקצועי למינויים בשירות הציבורי. אמנם אין היא מונעת את המינויים הפוליטיים, אך בעצם הצבת מסנן קשוח יותר היא תגדיל את אפשרות כניסתם של אנשים ראויים ובעלי כישורים לשירות המדינה ובאופן זה תחייב את פתיחתן של המשרות הציבוריות לקהל רחב יותר ולא רק לקומץ מקורבים. | |
| V | תנאי סף | הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים | החלופה תתרום להגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים בכך שתמזער את השפעתם המזיקה של המינויים הפוליטיים הנעשים במסגרתם. זאת, באמצעות שיפור איכותם ומקצועיותם של המינויים והגברת הפיקוח עליהם. בכך תתרום להפיכת השירות הציבורי למקצועי יותר ולחיזוק מחויבותם של המתמנים באמצעות מינויים פוליטיים לציבור ולא רק לממשלה. | חיזוק מקצועי של המינויים הפוליטיים | |
| 0.6 | 3 | 20% | ישימות מעשית | החלופה תדרוש פיתוח של תכניות הכשרה שונות, וכן ניהול מעקב מקצועי נרחב של הנציבות אחר העובדים שמונו ללא מכרז. | |
| 0.75 | 2.5 | 30% | אפקטיביות | החלופה תביא לשיפור מקצועיותם של העובדים שמונו במינוי פוליטי ותחדד בתודעתם את מחויבותם לציבור. עם זאת, היא לא תמנע את המשך מגמת המינויים הפוליטיים ולא תעגן את מעמדם של "שחקני הווטו" (יועצים משפטיים, חשבים ומבקרי פנים) כשומרי סף. מעבר לכך, קיים חשש כי הפיקוח המקצועי מצד הנציבות לא יהיה אפקטיבי, שכן אין מי שיפקח עליה עצמה. | |
| 1.225 | 3.5 | 35% | ישימות פוליטית | כיון שאין מדובר בהגבלת יכולתם של השרים לבצע מינויים פוליטיים, סביר להניח כי ההתנגדות לחלופה לא תהיה חזקה. יחד עם זאת, יתכן כי שעות ההכשרה והפיקוח, שיבואו בהכרח על חשבון שעות העבודה וייתפסו כמעמסה וסרבול, יעוררו התנגדות מסוימת. | |
| 0.525 | 3.5 | 15% | הוגנות | החלופה שומרת על הגינות הן ביחס ליכולת המשילות של השרים והן מבחינת השמירה על סף נורמטיבי ומקצועי בשירות הציבורי. יחד עם זאת, כיון שאין היא מונעת את המינויים הפוליטיים, היא פוגעת בערך השוויון ומקבעת את המשך צמצומן של המשרות הציבוריות שההתמודדות עליהן פתוחה בפני כלל הציבור. | |
| V | תנאי סף | הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים | חלופה זו מציעה לפעול לחיזוק ועדת השירות ומעמדו של מבקר הפנים, שיתוף נציג האופוזיציה בתהליך קביעת הרכבן של ועדות האיתור והרחבת הכלים העומדים לרשותן של ועדות המינויים. בכך תורמת החלופה להגברת מקצועיותו של השירות הציבורי ולחיזוק אופיו הממלכתי ומחויבותו לפעול ללא משוא פנים, ומתוך כך גם להגברת אמון האזרחים בו. | שינויים במנגנוני אישור המינויים הפטורים ממכרז ופיקוח עליהם | |
| 0.7 | 3.5 | 20% | ישימות מעשית | יישום החלופה לא ידרוש הקמת מנגנונים מורכבים בכל הקשור לוועדות האיתור, ועדות המינויים ופיקוח על מינויים פוליטיים במשרדי הממשלה. יחד עם זאת, המנגנון לחיזוק מעמדו של מבקר הפנים ידרוש עבודת מטה מקצועית הן מצד משרד המשפטים והן מטעם נציבות שירות המדינה. | |
| 1.35 | 4 | 30% | אפקטיביות | החלופה תפעל לצמצום הפוליטיזציה של השירות הציבורי ותסייע בעצירת מגמת הפיכתן ההדרגתית של משרות לפטורות ממכרז, באמצעות ייעול המנגנון ופיקוח על התהליכים המאפשרים זאת. כמו כן, החלופה תפעל לתיקון משגים שנעשו בעבר, לפיקוח על הפוליטיזציה הפושה בתוך משרדי הממשלה ולחיזוק האתיקה, המקצועיות ויכולת החקירה של ועדות המינויים. יחד עם זאת, אין בכוחה של החלופה למנוע את הפיכתם של שאר "שחקני הווטו" (היועצים המשפטיים והחשבים) למינויים פוליטיים. | |
| 1.225 | 3.5 | 35% | ישימות פוליטית | בשל האפקטיביות הגבוהה של החלופה, היא עלולה לעורר התנגדויות של שרים שיחששו מפני פגיעה ביכולתם להשפיע על מינויים. העובדה שההליך הפוליטי הנדרש לאישור החלופה הוא פשוט יחסית, וכרוך בעיקר בהחלטת ממשלה, מגבירה את ישימותה הפוליטית. | |
| 0.75 | 5 | 15% | הוגנות | החלופה תשמור על הגינות הן ביחס לשרים, בכך שלא תפגע במשרות האמון שהם זקוקים להן, והן ביחס לחברה הכוללת, כאשר צמצום הפוליטיזציה של השירות הציבורי יבטיח את הפן השוויוני שבו, ויאפשר לאנשים רבים יותר מקרב הציבור הכללי להשתלב בו. בעלי המשרות שמונו בעבר כמינויים פוליטיים יידרשו לסיים את תפקידם בסוף הקדנציה. אם יש בכך היבט לא הוגן, הרי שהוא מתקזז עם האפשרות שתיפתח בפני הציבור הרחב לאייש משרות שעד כה היו חסומות בפניו. |
סיכום התוצאות
| שם החלופה | ציון כללי |
| עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בחוק יסוד | 3.425 |
| עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בתיקוני חקיקה | 3.725 |
| קביעת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה למינויים הפוליטיים | 4.05 |
| חיזוק מקצועי של המינויים הפוליטיים | 3.1 |
| שינויים במנגנוני אישור המינויים הפטורים ממכרז ופיקוח עליהם | 3.875 |
מילון מונחים
משרות בכירות – מוגדרות כמשרות המצויות בין דרגה 42 ל-46 על פי הדירוג של המח”ר (איגוד הסתדרות האקדמאים במדעי החברה והרוח, שקבע מבנה של שכר על פי טבלה הנעה מדרגה 35 לדרגה 46). משרות אלו מוגדרות גם בדירוגים נוספים. נכון לשנת 2015, מתוך 82 אלף משרות בשירות המדינה, 2100 (2.6%) מוגדרות כמשרות בכירות. ועדת שירות המדינה – על פי חוק שירות המדינה (מינויים), ועדה זו ממונה על ידי הממשלה כגוף מקצועי ציבורי המוסמך להחליט או להמליץ על נושאים עקרוניים מערכתיים ורגישים, ובהם הענקת פטורים ממכרזים וקביעת הרכבי ועדות איתור. בראשה עומד נציב שירות המדינה, והיא כוללת חמישה מנכ”לים של משרדים ממשלתיים וחמישה אנשי ציבור שאינם עובדי מדינה. ועדות איתור – מטרתן לאתר מועמדים למשרות בכירות בעלות אופי מקצועי, מדעי או רגולטורי ולהגיש את שמותיהם לשר האחראי על איושן. במשרות שבהן עוסקות ועדות אלו נדרשות הקפדה יתרה על אי-תלות בין נושאי המשרה לבין חברי הממשלה ושמירה על האינטרס הציבורי הרחב. הרכבן של ועדות האיתור כולל על פי רוב את מנכ”ל המשרד הרלוונטי למשרה, נציב שירות המדינה ושלושה אנשי ציבור בעלי מומחיות וניסיון בתחום הנדרש, הממונים על פי החלטת ממשלה. תקנון שירות המדינה מגדיר מעל מאה משרות בכירות שיש לאייש באמצעות ועדות איתור. ועדות מינויים – מוסמכות לבחון את המועמדים שמביאים בפניהן ראש הממשלה או השרים לצורך איושן של המשרות הבכירות בשירות המדינה, שנדרשת בהן מידה רבה של אמון ותאום בין נושאי המשרה לבין חברי הממשלה. על ועדות אלו לקבוע האם המועמדים עומדים בתנאי הכשירות למשרה וכן להבטיח את טוהר המינוי המוצע. ועדות המינויים נחלקות לשלושה סוגים עיקריים: ועדה בראשות נציב שירות המדינה, ועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות וועדה לבדיקת שבעת המינויים הבכירים ביותר (הרמטכ”ל, ראש שב”כ, ראש המוסד, המפכ”ל, נציב שירות בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל). בכל ועדות המינויים חברים נציגי ציבור הממונים על ידי הממשלה. על נציגי ציבור אלו להיות בעלי ידע או ניסיון בתחום המנהל הציבורי וללא זיקה עסקית, אישית או פוליטית לאחד מחברי הממשלה. משרות אמון – משרות של פקידים בכירים, יועצים או עובדי מנהלה אשר ממונים על ידי אנשי הרשות המבצעת עם כניסתם לתפקיד ובדרך כלל מסיימים את תפקידם עם החלפת הממשלה או סיום תפקידו של נבחר הציבור שמינה אותם. עובדים אלו משמשים בתפקידים שאמורים לסייע לנבחר הציבור לממש את מדיניותו ודורשים את אמונו האישי. אלו למשל תפקידי המנכ”לים במשרדים השונים (בכפוף לבדיקת ועדת מינויים), משנים למנכ”לים של משרדים המונים מעל 150 עובדים, עובדי הלשכה והיועצים של כל שר, כארבעים עובדים ויועצים בלשכת ראש הממשלה, יו”ר מטה הדיור, ראשי נציגויות דיפלומטיות, משרות מסווגות במשרדי ממשלה, חברי ועדת השירות, עובדי תפעול במעון ראש הממשלה ועוד. הון חברתי – מושג שמבטא את איכות הקשרים החברתיים, הסולידריות ושיתוף הפעולה בקהילה, ולדברי חוקרים בתחום מדעי החברה כמו פייר בורדייה ורוברט פטנאם, יש בו כדי להשליך על יכולתה לשגשג. ככל שאיכות הקשרים הבינאישיים, השותפות בנורמות ומידת האמון טובות יותר בקהילה, כך רווחתה גבוהה יותר. על פי פטנאם, על המדינה להשקיע בהון החברתי, שכן יש לו השלכות על צמיחה כלכלית, הפחתת השחיתות, הפחתת העלמות המיסים ויחסים טובים יותר בין מוסדות המדינה לאזרחיה.
רשימת מקורות
מה הבעיה
// מדוע הפוליטיזציה בשירות הציבורי גורמת להתפוררות הממלכתיות הישראלית החל משנותיה הראשונות של מדינת ישראל שימשה הממלכתיות מצע אידיאולוגי משותף שעל בסיסו יכלו להתדיין גישות יריבות, או במילים אחרות, מכנה משותף אזרחי ששמר על הדמוקרטיה ושלטון החוק בחברה משוסעת הסובלת מאיומים ביטחוניים. ביסודה, גלומה בה הכרה בלגיטימיות של מרכז מרות שלטונית הנשען על הסכמה דמוקרטית ועל מחויבות מצד כל השחקנים בזירה הפוליטית לכללי משחק מקובלים ומתוך כך, להתנהלות מתוך כבוד הדדי ביניהם. הממלכתיות מדגישה ומעצימה את המכנה המשותף הרחב ככל הניתן בין חלקי החברה השונים, ומבטיחה יחס שווה לכלל האזרחים מצד מוסדות המדינה. בכך היא מגבירה את הזדהותם עם המערכת הפוליטית ואת אמונם ביכולתם לעצב אותה, ומבטיחה הגנה על זכויות הפרט והאזרח הבסיסיות ללא קשר למדיניותה של הממשלה הנבחרת. אחד מיסודות הממלכתיות הישראלית הוא העיקרון המנחה שלפיו פרט למשרות אמון מסוימות, על הדרג הפקידותי המקצועי במוסדות ציבור לא להיות מזוהה עם צד פוליטי מסוים. בעולם מוכרים שני דגמים טהורים המשקפים גישות מנוגדות בעניין זה:הדגם האמריקאי– דגם של שירות ציבורי פוליטי הנשען על מערכת חזקה של איזונים ובלמים העומדת ביסוד המשטר הדמוקרטי האמריקאי. על פי מודל זה ממנה נשיא ארצות הברית עם כניסתו לתפקיד כ-4000 משרות אמון בכירות, שרבים מהמחזיקים בהן פורשים עם חילופי השלטון. הדגם הבריטי– בדגם זה מורכב השירות הציבורי רובו ככולו מאנשי מקצוע קבועים ומשרת כל ממשלה באשר היא.באופן עקרוני, אימצה ישראל את המודל הבריטי, אך החוק מאפשר מספר מוגבל של מינויים פוליטיים, מתוך הכרה בצורך להגמיש את יכולת הפעולה של השרים ושל ראש הממשלה. ממשלות ישראל האחרונות שואפות לחקות את הדגם האמריקאי, תוך התעלמות מההבדלים המהותיים בין שיטות הממשל בשתי המדינות. השמירה על היסוד הממלכתי של מקצועיות השירות הציבורי היא אתגר העומד לפתחן של ממשלות שמאל וימין כאחד. כל ממשלה מעצם טבעה חותרת לקדם את מדיניותה ללא הפרעות ולהטביע את חותמה על דרכה של ישראל. הפיתוי להפוך מוסדות ממלכתיים, האמונים על שמירת האינטרס הציבורי הכללי, לכלי שרת בידי הממשלה הנבחרת ולהגביר על ידי כך את משילותה הוא גדול, ומכאן שיש להתייחס אל הממלכתיות כאל קושי אינהרנטי של כל ממשלה וכאל אינטרס ציבורי תמידי שיש לפקח על שמירתו. אתגר זה בא לידי ביטוי בכך שכלי הפוליטיזציה של השירות הציבורי שימש במשך שנים את שלטון מפא”י, ובמוטיבציה של ראשי המפלגה ופעיליה לקנות אחיזה טוטאלית במוקדי השלטון ולבצר את מעמדם. בשנות השבעים התופעה הלכה ופחתה, והשירות הציבורי הפך יותר ממלכתי ופחות מפלגתי. ראש ממשלת ישראל מטעם הליכוד, מנחם בגין, היה בין התורמים הראשיים לצמצום מגמת הפוליטיזציה של השירות הציבורי, אולם התופעה שבה להרים ראשה בשנות השמונים, עם דעיכת שלטונו, ומלווה אותנו במינונים הולכים וגוברים גם בימים אלו. // מהם ביטויי הפוליטיזציה בשירות הציבורי בישראל המכרז הוא גולת הכותרת של עקרון הא-פוליטיות של השירות הציבורי. סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים) 1959 מחייב את שירות המדינה להודיע בפומבי על משרות פנויות או העומדות להתפנות, על מנת שכל אנשי המקצוע הזמינים הכשירים לתפקיד יוכלו להגיש מועמדות אליו ובסופו של דבר, ימונה המתאים ביותר מביניהם. מנגד, סעיפים אחרים בחוק מצמצמים את תחולת סעיף זה, ובמיוחד סעיף 21 המעניק לממשלה את הסמכות לפטור משרות וסוגי משרות מסוימים מחובת המכרז. סעיפים אלו פתחו פתח להחלטות ממשלה שעשו שימוש הולך וגובר באפשרות של פטור ממכרז. בשנים האחרונות מגמת הפטור ממכרז בשירות המדינה הורחבה במידה משמעותית. נכון לשנת 2015, 17 אחוזים מהמשרות הבכירות בשירות הציבורי אוישו ללא מכרז (360 משרות מתוך 2100). דו”ח מבקר המדינה חשף כי הרחבה דומה חלה גם בשימוש בכלי ועדות האיתור, שנועד לאפשר פטור ממכרז בכפוף לבחירתן. ישראל מדורגת במקום ה-16 מתוך 34 מדינות ה-OECD בשכיחות המינויים הפוליטיים הבכירים ובמקום ה-13 בשכיחות המינויים הפוליטיים בכלל. בין הדרכים שמצאה הממשלה לעקוף את חובת המכרז בשירות הציבורי, ניתן למנות את צמצום ושינוי הרכבן של ועדות איתור למינוי בכירים כך שהחלטותיהן ישקפו את רצון השר; ניצול לרעה והרחבת יתר של משרות האמון לצורך ביצוע מינויים פוליטיים; וחוק היועצים המשפטיים, שבינואר 2018, בעת כהונתה של הכנסת העשרים, עבר בקריאה ראשונה ואמור לאפשר לכל שר למנות את היועץ המשפטי של משרדו (על חוק זה אמור לחול דין רציפות). פרשת המינויים של צחי הנגבי, העוסקת במינויים פוליטיים שביצע במשרדו במהלך כהונתו כשר לאיכות הסביבה בשנים 2001-2003, הסתיימה אמנם בזיכויו במרבית כתבי האישום שהוגשו נגדו, אך היוותה קו פרשת מים באשר למעורבותם של שרים בהטיית מכרזים או בניצולם לרעה. מבקר המדינה אליעזר גולדברג, שהקדיש דו”ח מיוחד לבדיקת הפרשה, קבע כי הנגבי הוא שיאן המינויים הפוליטיים, וכי הוא ניצל את ההסדרים המאפשרים לבחור בנותני שירותים ללא מכרז פומבי לשם ביצוע התקשרויות עם יועצים ופרויקטורים בשל זיקתם הפוליטית אליו. אלא שגם העיסוק הציבורי והמשפטי הנרחב בסוגיה לא הביא למיגור התופעה. בשנת 2015 נחשף “יומן הג’ובים” של השרה מירי רגב, ובו רשימה ארוכה של מינויים המיועדים לפעילי ליכוד מרכזיים. גם הפרשה שנחקרה בשנת 2019 במשרד התקשורת, המעלה חשד כי השר לשעבר איוב קרא מינה מקורבים אליו לתפקידים בדואר ישראל, מוכיחה כי הפרצה עדיין נותרה ללא מענה. מצב עניינים זה משפיע לרעה על כלל האזרחים שהמוסדות הממלכתיים אמורים לשרתם ולפעול למענם, או לאפשר להם להשתלב בתוכם. מאחר שמשרה בכל אחד ממוסדות אלו מהווה נכס ציבורי, הרי שאיושה באופן המוכפף לשיקולים פוליטיים מהווה הפרת אמונים של הרשות המבצעת כלפי הציבור ופוגע בערך השוויון ובזכותם של האזרחים לשירות מקצועי. בנוסף לכך הדבר גורם לדמורליזציה בקרב העובדים ופוגע במוטיבציה שלהם לעבודה קשה ומסורה, מאחר שהם חוששים שללא הקשרים המתאימים, כישוריהם לעולם לא יספיקו על מנת להתקדם בארגון. בהיבט הרחב יותר, התנהלות בלתי ממלכתית במוסדות האמונים על דאגה לשלומם ולרווחתם של כלל האזרחים, פוגעת באמון שרוחשים להם חלקים נרחבים בציבור ומערערת את יסודות הסולידריות החברתית. עבור ישראל, הסובלת משסעים חברתיים, מפערים כלכליים ומבעיות ביטחוניות, השמירה על הממלכתיות היא ערובה ליכולתה לפתח כלכלה יציבה וחזקה, לעמוד באתגרים הביטחוניים הניצבים בפניה וליצור רשתות חברתיות תומכות (הון חברתי) שיבטיחו לאזרחיה איכות חיים גבוהה. ראוי לציין כי הראשונות להיפגע מתהליכים אלו יהיו הקבוצות המוחלשות בחברה הישראלית, הזקוקות במיוחד להימצאותם של פקידים ושומרי סף, שאינם נבחרים אלא ממונים, והאמורים לשרת את הציבור ללא משוא פנים, באופן שוויוני וללא קשר לעמדותיהם הפוליטיות. // מה נעשה עד כה כדי להתמודד עם התופעה ועדות שונות הוקמו בעבר במטרה להתמודד עם בעיית הפוליטיזציה של השירות הציבורי ולחזק את מעמדו המקצועי של הסגל המנהלי, אולם המלצותיהן לא יושמו. כבר בשנת 1981 הורה היועץ המשפטי לממשלה, יצחק זמיר, על הקמת ועדה שתבחן את התרחבות המשרות השלטוניות הפטורות ממכרז לפי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים) 1959. הוועדה, בראשות עו”ד מאיר גבאי, מצאה כי השימוש שנעשה בסעיף זה סטה מהכוונה המקורית של הכנסת עד כדי עיוות הנושא כולו, והציעה לבטלו או לחלופין, לאמץ קריטריונים מגבילים להגדרת משרה כפטורה ממכרז. דו”ח הוועדה הובא בפני הממשלה אך לא נדון על ידה ולא פורסם. גם המלצות ועדת בן דרור, שמונתה בשנת 1994 במטרה לגבש אמות מידה ברורות ונהלים מחייבים למינוי עובדים למשרות הפטורות מחובת המכרז, נדחו. ועדת שרים מיוחדת שמונתה לדון במסקנותיה דחתה אותן בשל ההתנגדות שעוררו בקרב חלק מהשרים. בשנת 2004 ביקש נציב שירות המדינה ממזכיר הממשלה למנות צוות שרים שיקבע עקרונות וכללים מנחים בנוגע לכישורים ולניסיון הנדרשים מעוזרים ויועצים, אולם בקשה זו לא מומשה. גם מאמציהן של ועדות ויוזמות נוספות בנושא לא נשאו פרי. עד היום אין דרישות סף למשרות הפוליטיות הפטורות ממכרז. בדומה לכך, גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז לשרים, לסגני שרים ולמנכ”לים להימנע מלטפל באופן אישי בפניות מצד חברי מרכז הליכוד, אינה מיושמת.
מה רוצים להשיג
// חיזוק המקצועיות של השירות הציבורי בישראל נקודת המוצא של הניתוח שיוצג כאן היא שהפוליטיזציה של הדרג הפקידותי, המתקיימת בתוך משרדי הממשלה ומחוצה להם, פוגעת במקצועיות של השירות הציבורי בישראל, מחלישה את אמון הציבור במוסדות המדינה ומהווה את אחד הגורמים להתפוררות הממלכתיות הישראלית. מגמה זו מעצימה את הניכור הבינאישי, השיסוע המגזרי והפילוח המעמדי של החברה הישראלית ומסיגה לאחור את אחד מהישגיה המרכזיים של המהפכה הציונית: קיבוץ גלויות והפיכת ערב רב של יחידים וקהילות לאומה מלוכדת, סולידרית ושוויונית. כדי לבלום מגמה מסוכנת זו, יש להחזיר למוסדות הציבוריים בישראל את רוח חוק שירות המדינה, שלפיו יש לשמור על איזון בין מודל א-פוליטי ביסודו של השירות הציבורי, לבין גמישות מסוימת (למשל, במשרות אמון) שתאפשר לשרים לקדם את מדיניותם באופן אפקטיבי. הנייר שלהלן יעסוק בסוגיית המינויים הפוליטיים בהגדרתם הבאה: מינויים לתפקידים במשרדים הממשלתיים, בין אם חייבים במכרז ובין אם לאו, ובכלל זאת משרות האמון של השר (הפטורות פטור מלא ממכרז) הכוללות את מנכ”ל המשרד ואת צוות לשכת השר (עובדי הלשכה, יועצים ועוזרים), ומשרות שאינן בגדר משרות אמון, אך המציאות מראה כי לאורך השנים שרים שונים חרגו מסמכותם והתערבו באיושן בתחומי משרדיהם וביחידות הסמך. מינויים בכירים שהפכו בעיקר מתוקף סעיפים 21 ו-23 לחוק שירות המדינה (מינויים) לפטורים ממכרז, בין אם באמצעות ועדות מינויים ובין אם באמצעות ועדות איתור. מטרת המדיניות שתוצע במסמך זה תהיה הבטחת מקצועיותו של השירות הציבורי בישראל, כעקרון יסוד ממלכתי. זאת, תוך בלימת סחף השתלטות השיקולים הפוליטיים על מינויים בכירים, וייבוש ביצת המינויים הפוליטיים במשרדי הממשלה שאינם במסגרת משרות האמון. // כיצד ייבחנו הדרכים לפתרון הבעיה באיזו מידה כל אחת מהדרכים להפיכת השירות הציבורי לממלכתי יותר תגביר את האמון שנותנים אזרחי ישראל במוסדותיה ותתרום להגשמת החזון הציוני של יצירת חברה סולידרית, מלוכדת ושוויונית? איך לוודא שמימוש הפתרונות השונים יהיה הוגן כלפי עובדי המדינה הקיימים? ואילו מנגנונים דרושים על מנת להפוך את כל זה למציאות? הפיתרונות האפשריים השונים לבעיה אשר יוצגו בהמשך ייבחנו הן לאור המידה שבה הם מקדמים את היעדים הנגזרים ממטרת המדיניות שתוצע בנייר זה, והן לאור המידה שבה ניתן לבצע אותם בפועל. יעדים ושיקולים מעשיים שנבחרו כבעלי חשיבות גדולה יותר מהאחרים יופיעו ראשונים מבחינת סדר ההצגה. // יעדיםהגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים – העמידה ביעד זה תיבחן על פי המידה שבה כל פיתרון תורם לחיזוק אמון הציבור במוסדותיה הממלכתיים של המדינה, כתנאי הכרחי לשיקום הסולידריות החברתית בישראל. אפקטיביות – המידה שבה כל פיתרון צפוי להשיג את מטרת המדיניות כפי שהוצגה לעיל. הוגנות – האופן שבו כל פיתרון צפוי לפגוע בתעסוקתם של העובדים הנוכחיים בשירות הציבורי ומנגד, לפתוח הזדמנויות שוויוניות בפני עובדים חדשים.// שיקולים מעשיים ישימות פוליטית – ההיתכנות הפוליטית של יישום כל פיתרון במסגרת קואליציית מרכז-שמאל. זאת, לאור ההנחה שחברי ממשלה כזו ישאפו לשמור על אמון האזרחים בשירות הציבורי ועל ערך הממלכתיות מצד אחד, ולהבטיח לעצמם תנאים מיטיבים ליישום מדיניותם ולהטבעת חותם אישי מצד שני. ישימות מעשית – המידה שבה ניתן ליישם כל אחד מהפיתרונות בקלות ובמהירות יחסית וללא הקמת מנגנונים מורכבים. הדבר ייבחן לאור לוח הזמנים הצפוי למימוש כל חלופה והדרישות לשינוי מערכתי הנלוות אליה. שיקול זה משמעותי במיוחד לאור משך הזמן הבלתי ודאי של כהונת ממשלות בישראל.
מה אפשר לעשות
ממניעת המינויים הפוליטיים בחוק יסוד ועד הסתפקות בהשבחתם // הדרכים לפתרון הבעיה א.עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בחוק יסוד חלופה זו מציעה לחוקק את חוק יסוד: שירות המדינה, שימסד את השירות הציבורי כארגון מקצועי, שוויוני וא-פוליטי כהגדרתו במסמך זה. חוק זה יקנה לעצמאותו ומקצועיותו של שירות המדינה מעמד חוקתי. על מנת שהחוקים הקיימים יעמדו בביקורת שיפוטית, חקיקת חוק היסוד תחייב כמהלך שני לערוך תיקוני חקיקה שיעגנו את: מחויבותו של הדרג הביצועי של עובדי המדינה (סמנכ”לים, מנהלי אגפים ומטה) בראש ובראשונה לחוק ולציבור; מעמדו המקצועי העצמאי של מבקר הפנים; אופן בחירתם הנוכחי של חשבים, יועצים משפטיים ומבקרי פנים באמצעות מכרז; הכללים המזכים את המשרות בסוגי הפטורים השונים, בהתאם לאמות המידה שנקבעו בהחלטה 345 ולאמות המידה שגיבשו נציבות שירות המדינה ומשרד המשפטים, במטרה לאפשר בחינה שיטתית ואחידה של משרות עתידיות לצורך קבלת החלטה כיצד לאיישן (מכרז, פטור מלא או ועדת איתור), מה שצפוי לייתר את הצורך בוועדת השירות; איסור על השרים להיות מעורבים במינויים במשרדם וביחידות הסמך (ובכלל זאת להיות מעורבים במינויים בעקיפין, באמצעות מנכ”ליהם) מעבר למשרות האמון; אימוץ הקריטריונים המופיעים בנוהל ועדת איתור לצורך אישורן של משרות הפטורות ממכרז; והסכמתה של הוועדה לביקורת המדינה (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה) בהליך קביעת חברי ועדות האיתור. באשר לוועדות המינויים, תיקוני חקיקה נחוצים נוספים יחייבו הרחבה של הכלים העומדים לרשותן; הסמכתן לבחון את המועמדים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה נורמטיבית; והבטחת התאמתם המקצועית של נבחרי הציבור בוועדות והיעדרם של ניגודי עניינים בינם לבין חברי הממשלה. באשר לשימוש של משרדי הממשלה בפטור ממכרזים, יש לתקן את תקנות חוק חובת מכרזים בהתאם להמלצות ועדת ליפשיץ-וינשל באשר לצמצום עילות הפטור ממכרז ולהגברת השקיפות בתהליכי קבלת ההחלטות הנוגעות למתן הפטורים. ב.עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בתיקוני חקיקה זהו פתרון חקיקה מצומצם יותר, אשר מבקש לערוך מספר תיקונים משמעותיים בחקיקה הרגילה הקיימת. תיקונים אלו יעגנו את מחויבותו של הדרג הביצועי של עובדי המדינה (סמנכ”לים, מנהלי אגפים ומטה) בראש ובראשונה לחוק ולציבור; את אופן בחירתם של חשבים, יועצים משפטיים ומבקרי פנים באמצעות מכרז; את הכללים המזכים את המשרות בסוגי הפטורים השונים, בהתאם לאמות המידה שנקבעו בהחלטה 345; ואת אמות המידה שגיבשו נציבות שירות המדינה ומשרד המשפטים, במטרה לאפשר בחינה שיטתית ואחידה של משרות עתידיות לצורך קבלת החלטה כיצד לאיישן (מכרז, פטור מלא או ועדת איתור), מה שצפוי לייתר את הצורך בוועדת השירות. בהשראת המודל הצרפתי, חלופה זו מציעה כי בצד תיקוני החקיקה יתאפשר לשר מעין “קבינט אישי”, ויוגדל בחוק מספרם הקבוע של יועצים, פקידים ועוזרים הפטורים ממכרז לכל משרד בהתאם לגודלו. החוק יגדיר את תפקידם בחקיקת משנה ויאסור על מעורבות מצד השרים במינויים במשרדם וביחידות הסמך מעבר למשרות האמון. באשר לוועדות האיתור, תיקוני החקיקה יאמצו את הקריטריונים המופיעים בנוהל ועדת איתור לצורך אישורן של משרות הפטורות ממכרז, ויעגן את נוכחותו של נציג שיהיה מקובל על יו”ר האופוזיציה בתהליך מינוי חברי ועדות האיתור. באשר לוועדות המינויים, התיקונים ירחיבו את הכלים העומדים לרשותן ויסמיכו אותן לבחון את המועמדים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה נורמטיבית; ויבטיחו את התאמתם המקצועית של נבחרי הציבור בוועדות ואת היעדרם של ניגודי עניינים בינם לבין חברי הממשלה. באשר לשימוש של משרדי הממשלה בפטור ממכרזים, יש לתקן את תקנות חוק חובת מכרזים בהתאם להמלצות ועדת ליפשיץ-וינשל באשר לצמצום עילות הפטור ממכרז ולהגברת השקיפות בתהליכי קבלת ההחלטות הנוגעות למתן הפטורים. ג.קביעת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה למינויים הפוליטיים בפיתרון זה מוצע להשאיר על כנם את המינויים הפוליטיים הקיימים, אך לנטרל במידה מסוימת את ממד הפוליטיזציה שבהם. זאת באמצעות הצבת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה שישמש כמכשיר סינון, וימזער את האפשרות לבחירת מועמדים בלתי כשירים. במסגרת זאת מציעה החלופה שראש הממשלה יתקין מספר תקנות לחוק שירות המדינה (מינויים), שהוא אמון על ביצועו. התקנות יכללו:- דרישות סף לתפקידי האמון של השרים.
מה צריך לעשות
מדוע העלאת הסף הנורמטיבי והמקצועי למינויים הפוליטיים היא הפיתרון הטוב ביותר לאור הניתוח שהוצג, נייר מדיניות זה ממליץ על יישום החלופה המבקשת להציב סף נורמטיבי ומקצועי גבוה מזה הקיים כיום למינויים הפוליטיים ולחברי הוועדות האחראיים על המינויים הפוליטיים הבכירים. מימושו של פיתרון זה יבטיח כי השירות הציבורי ישמור על מקצועיותו על אף המינויים הפוליטיים הקיימים בו, ויגביר את הסיכוי כי לתפקידים השונים במסגרתו, זוטרים ובכירים, יתמנו אנשים ראויים. יתרונותיה הבולטים של החלופה על פני השאר ניכרים הן במידת ישימותה הפוליטית והמעשית והן במידת האפקטיביות שלה. יישומה אינו דורש הקמת מנגנונים מורכבים או בין-משרדיים, אלא שינוי באופן מינוי ועדות האיתור וועדות המינויים הקיימות והקמת ועדה חדשה אחת של אנשי מקצוע. כמו כן, ההליך הפוליטי הנדרש לאישורה הוא פשוט יחסית, וכרוך בעיקר בהחלטת ממשלה או בתקנות שיתקין ראש הממשלה לחוק שירות המדינה (מינויים). מאחר שהפיתרון המוצע כאן אינו מבקש להצר את צעדיהם של ראש הממשלה והשרים, בין אם במינוי אנשי שלומם במשרדיהם ובין אם באיוש תפקידים בכירים הדורשים יחסי קרבה עימם, אלא לוודא שאלו שמונו ראויים למשרות הציבוריות, ישימותה הפוליטית גבוהה יחסית. החלופה טרם מומשה עד כה לא משום שאינה אפקטיבית, אלא מאחר שוועדות שונות עסקו בחלקים שונים שלה, וטרם הוקמה ועדה שהציעה פיתרון כולל הנותן מענה לסוגיית המינויים הפוליטיים על כל מרכיביה. יתרה מזאת, על מנת לממשה דרושה נכונות פוליטית לחיזוק הממלכתיות; נכונות שבשנים האחרונות לא הייתה בנמצא. ליד: העלאת הסף הנורמטיבי והמקצועי תבטיח כי השירות הציבורי ישמור על מקצועיותו על אף המינויים הפוליטיים הקיימים בו, ותגביר את הסיכוי כי לתפקידים השונים במסגרתו יתמנו אנשים ראוייםסיכום
נייר מדיניות זה מבקש לספק מענה לבעיית הפגיעה המתמשכת באופיו המקצועי, הא-פוליטי ונטול משוא הפנים של השירות הציבורי בישראל. במהלך השנים האחרונות הפכו המינויים הפוליטיים לחזון נפרץ הן במשרדי הממשלה והן בתפקידים בכירים במוסדות המדינה. יותר ויותר תפקידים זוכים לפטור ממכרז, גם אם אין הם מחייבים יחסי אמון או קשר שוטף עם השר הממנה. מחויבותו של שירות המדינה למינוי המועמדים והמועמדות המתאימים ביותר למשרות השונות הלכה ונשחקה. התגברות הפוליטיזציה של השירות הציבורי מביאה הן לפגיעה באמון שנותנים בו אזרחי המדינה והן, כפי שהראה מחקרו של מומי דהן משנת 2016, לירידה באיכותו. תהליך זה מהווה אחד מהגורמים להתפוררות הממלכתיות הישראלית, כמכנה משותף אזרחי החיוני לשלטון החוק והדמוקרטיה וכיסוד חברתי ולאומי מלכד. ממשלות הימין, כמו ממשלות השמאל, חטאו בחטא הפוליטיזציה של השירות הציבורי. הפיתוי של הפוליטיקאים למנות את אנשי שלומם לתפקידים שאמורים להיות חפים מהשפעה פוליטית, או להשתמש במינויים כאתנן פוליטי, הוא רב עוצמה. לפיכך כל ניסיון להגבלתם של המינויים נתקל לאורך השנים, ולמרות ועדות רבות שהוקמו למטרה זו, בהתנגדות. הניתוח המוצג כאן לוקח בחשבון את הצורך בפיתרון אפקטיבי לבעיה מצד אחד ואת ההתנגדויות הצפויות ליישומו מצד שני. לפיכך ממליץ נייר זה לקבוע סף נורמטיבי ומקצועי גבוה מזה הקיים כיום למינויים הפוליטיים ולחברי הוועדות האחראיות על מינויים. מבחינה זו, הוא אינו מבקש למנוע את המינויים הפוליטיים אלא לשפר את איכותם. מתוך מטרה לחזק את יסודותיו הממלכתיים של השירות הציבורי בישראל, אחד העקרונות העוברים כחוט השני בכל החלופות שהנייר דן בהן, הוא שיתופה של הכנסת בהחלטות תשתית הנוגעות לאופן הטיפול במינויים פוליטיים והגברת הפיקוח שלה עליהן. בפיתרון המומלץ כאן, האופוזיציה תיטול חלק בתהליך קביעת תנאי הסף למרבית התפקידים (אך לא בקביעת המינויים עצמם), על מנת להבטיח כי לתפקידי האמון, כמו גם לתפקידים הבכירים, ימונו אנשים כשירים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה אתית. באופן זה יצטמצם מספר האנשים הממונים אך ורק בשל קרבתם הפוליטית למקבלי ההחלטות, ומאגר המועמדים האפשריים לתפקידים השונים יורחב אל מעבר למעגל המקורבים המצומצם של פוליטיקאי כזה או אחר. יש לצפות כי שמירה על סף מקצועי ונורמטיבי, מעבר לסוגיית טוהר המידות, תפעל, בסופו של דבר, גם לטובתו של הפוליטיקאי, שימנה לתפקידים החשובים לקידום מדיניותו אנשים בעלי כישורים הולמים. על מקבל ההחלטות שיבחר לאמץ את המלצות נייר מדיניות זה לפעול להעברת הסעיפים הכלולים בפיתרון במספר החלטות ממשלה או לפעול להתקנת התקנות הנחוצות באמצעות ראש הממשלה, וכן לפעול מול נציבות שירות המדינה כדי לתכנן את הוצאתו לפועל. “רפובליקניות אמיתית”, אמר המרקיז דה לה פאייט, ממנהיגי המהפכה הצרפתית, כשהוא מתייחס למונח הצרפתי המקביל במידה רבה לממלכתיות, “היא ריבונות העם. ישנן זכויות טבעיות ובלתי ניתנות להכתבה אשר לאומה שלמה אין זכות להפר”. כאחת מתנועות השחרור הלאומיות המתקדמות בהיסטוריה המודרנית, חרתה הציונות על דגלה ערכים הקרובים במהותם לחירות, לשוויון ולאחווה של הרפובליקה הצרפתית. הממלכתיות, פרי יצירתה, נועדה להגן על זכויותיהם הבסיסיות של אזרחי ישראל ולהבטיח להם יחס שווה מצד מוסדות המדינה, ומתוך כך לתרום לכינונה של אומה דמוקרטית, סולידרית ושוויונית. יש לקוות שיישום הפיתרון המוצע בנייר זה יתרום לכך שהשירות הציבורי במדינה ישוב למלא את התכלית הנעלה שלשמה הוקם – הגשמת עקרון היסוד הציוני של ריבונות עם ישראל בארצו.נספח – טבלת ניתוח החלופות
סיכום התוצאות
מילון מונחים
משרות בכירות – מוגדרות כמשרות המצויות בין דרגה 42 ל-46 על פי הדירוג של המח”ר (איגוד הסתדרות האקדמאים במדעי החברה והרוח, שקבע מבנה של שכר על פי טבלה הנעה מדרגה 35 לדרגה 46). משרות אלו מוגדרות גם בדירוגים נוספים. נכון לשנת 2015, מתוך 82 אלף משרות בשירות המדינה, 2100 (2.6%) מוגדרות כמשרות בכירות. ועדת שירות המדינה – על פי חוק שירות המדינה (מינויים), ועדה זו ממונה על ידי הממשלה כגוף מקצועי ציבורי המוסמך להחליט או להמליץ על נושאים עקרוניים מערכתיים ורגישים, ובהם הענקת פטורים ממכרזים וקביעת הרכבי ועדות איתור. בראשה עומד נציב שירות המדינה, והיא כוללת חמישה מנכ”לים של משרדים ממשלתיים וחמישה אנשי ציבור שאינם עובדי מדינה. ועדות איתור – מטרתן לאתר מועמדים למשרות בכירות בעלות אופי מקצועי, מדעי או רגולטורי ולהגיש את שמותיהם לשר האחראי על איושן. במשרות שבהן עוסקות ועדות אלו נדרשות הקפדה יתרה על אי-תלות בין נושאי המשרה לבין חברי הממשלה ושמירה על האינטרס הציבורי הרחב. הרכבן של ועדות האיתור כולל על פי רוב את מנכ”ל המשרד הרלוונטי למשרה, נציב שירות המדינה ושלושה אנשי ציבור בעלי מומחיות וניסיון בתחום הנדרש, הממונים על פי החלטת ממשלה. תקנון שירות המדינה מגדיר מעל מאה משרות בכירות שיש לאייש באמצעות ועדות איתור. ועדות מינויים – מוסמכות לבחון את המועמדים שמביאים בפניהן ראש הממשלה או השרים לצורך איושן של המשרות הבכירות בשירות המדינה, שנדרשת בהן מידה רבה של אמון ותאום בין נושאי המשרה לבין חברי הממשלה. על ועדות אלו לקבוע האם המועמדים עומדים בתנאי הכשירות למשרה וכן להבטיח את טוהר המינוי המוצע. ועדות המינויים נחלקות לשלושה סוגים עיקריים: ועדה בראשות נציב שירות המדינה, ועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות וועדה לבדיקת שבעת המינויים הבכירים ביותר (הרמטכ”ל, ראש שב”כ, ראש המוסד, המפכ”ל, נציב שירות בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל). בכל ועדות המינויים חברים נציגי ציבור הממונים על ידי הממשלה. על נציגי ציבור אלו להיות בעלי ידע או ניסיון בתחום המנהל הציבורי וללא זיקה עסקית, אישית או פוליטית לאחד מחברי הממשלה. משרות אמון – משרות של פקידים בכירים, יועצים או עובדי מנהלה אשר ממונים על ידי אנשי הרשות המבצעת עם כניסתם לתפקיד ובדרך כלל מסיימים את תפקידם עם החלפת הממשלה או סיום תפקידו של נבחר הציבור שמינה אותם. עובדים אלו משמשים בתפקידים שאמורים לסייע לנבחר הציבור לממש את מדיניותו ודורשים את אמונו האישי. אלו למשל תפקידי המנכ”לים במשרדים השונים (בכפוף לבדיקת ועדת מינויים), משנים למנכ”לים של משרדים המונים מעל 150 עובדים, עובדי הלשכה והיועצים של כל שר, כארבעים עובדים ויועצים בלשכת ראש הממשלה, יו”ר מטה הדיור, ראשי נציגויות דיפלומטיות, משרות מסווגות במשרדי ממשלה, חברי ועדת השירות, עובדי תפעול במעון ראש הממשלה ועוד. הון חברתי – מושג שמבטא את איכות הקשרים החברתיים, הסולידריות ושיתוף הפעולה בקהילה, ולדברי חוקרים בתחום מדעי החברה כמו פייר בורדייה ורוברט פטנאם, יש בו כדי להשליך על יכולתה לשגשג. ככל שאיכות הקשרים הבינאישיים, השותפות בנורמות ומידת האמון טובות יותר בקהילה, כך רווחתה גבוהה יותר. על פי פטנאם, על המדינה להשקיע בהון החברתי, שכן יש לו השלכות על צמיחה כלכלית, הפחתת השחיתות, הפחתת העלמות המיסים ויחסים טובים יותר בין מוסדות המדינה לאזרחיה.רשימת מקורות
אלמסי, אוריאנה. סוגיות בהסדרת הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה בישראל. ירושלים: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2016. אלמסי, אוריאנה. סמכותם של משרדי הממשלה לקיים התקשרויות בהליך של פטור ממכרז ושקיפות הנתונים על התקשרויות אלו. ירושלים: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2016. גל-נור, יצחק. מנהל ציבורי בישראל: התמחות, מבנה, תפקוד ורפורמות. ירושלים: אקדמון, 2007. דהן, מומי. אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה, 2016. אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה. דו”ח מבקר המדינה 55 ב’, 2004. אתר מבקר המדינה. דו”ח מבקר המדינה 66 ג’, 2015. אתר מבקר המדינה. דריישפיץ, שוריק. מינויים פוליטיים בישראל ובמבט השוואתי. אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה. הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. הגבלות על טיפול בפניות חברי גוף בוחר על-ידי נבחרי ציבור, אוקטובר 2004. מספר הנחיה: 1708.1. הנחיות נציב שירות המדינה. נוהל הקמת ועדת איתור, 2018. נספח – החלטה 345. זמיר, יצחק. מינויים פוליטיים. משפטים כ’, תש”ן. עמ’ 19-42. חוק שירות המדינה (מינויים) 1959. מבקר המדינה: דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה, 2004. אתר מבקר המדינה.
ראשי פרקים
[:he][embed]https://www.youtube.com/watch?v=fxJqN2S7sts[/embed]
בשנים האחרונות הפכו המינויים הפוליטיים לחזון נפרץ הן במשרדי הממשלה והן באיושם של תפקידים בכירים במוסדות המדינה. במסגרת מגמה ההולכת וגוברת, זוכים תפקידים רבים לפטור ממכרז, גם אם אין הם מחייבים יחסי אמון בין נושא המשרה לבין השר הממנה או קשר שוטף עימו. במקביל לכך, מחויבותו של שירות המדינה למנות לכל תפקיד את המועמד או המועמדת המתאימים לו ביותר הלכה ונשחקה. התגברות הפוליטיזציה של השירות הציבורי גרמה הן לפגיעה באמון שנותנים בו אזרחי המדינה והן, כפי שהראה מחקרו של מומי דהן משנת 2016, לירידה באיכותו. ככל שמשרות ציבוריות הופכות פחות נגישות לציבור הכללי ויותר מוגבלות לקומץ מקורבים, כך הסבירות לפגיעה באמון הציבור בשירות המדינה הולכת וגדלה, כמו גם הפגיעה בערך השוויון. מעבר לכך, קיים חשש כי משרות רבות שתכליתן להגן על האינטרס הכללי הופכות מכשיר לקידום משנה פוליטית צרה, שאינה שמה לנגד עיניה בהכרח שיקולים ארוכי טווח בדבר טובתם של כל אזרחי ישראל ללא פילוח מפלגתי, מגזרי או אחר.
נייר מדיניות זה מציע לקבוע סף נורמטיבי ומקצועי מחייב למינויים פוליטיים ולחברי הוועדות האחראיות על מינויים. הפיתרון שעליו הוא ממליץ מבוסס על הצבת מסננים שיבטיחו כי יישמר הצורך הציבורי במינויים איכותיים והולמים. פיתרון זה מספק מענה לסוגים המרכזיים של המינויים הפוליטיים וכולל, בין היתר, הקמת ועדה שהרכבה יאושר על ידי הוועדה לביקורת המדינה (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה) ואשר תקבע את תנאי הסף לכלל תפקידי האמון של השרים, לצד ועדת משנה שתפעל באופן שוטף ותטפל בדרישות של משרדי הממשלה לחרוג מדרישות הסף; הקמת ועדה מיוחדת שחבריה יאושרו על ידי הוועדה לביקורת המדינה (בכפוף לתנאי שלעיל) ואשר תגדיר ותקבע את דרכי הבדיקה המחייבות של ועדות האיתור; מתן כלים שיסייעו לוועדות המינויים לבחון את כשירותם האתית והמקצועית של המועמדים; הפיכת הרכבן של ועדות איתור למשרות בכירות ושל ועדות מינויים לחברות ממשלתיות למחויב הסכמה של הוועדה לביקורת המדינה (בכפוף לתנאי שלעיל); והצבת תנאי סף וכללים נוספים שיבטיחו את כשירותם האתית והמקצועית של חברי ועדות מינויים שונות ואת איכות עבודתן.
יישום הפיתרון אינו דורש הליכים פוליטיים מורכבים וניתן להחילו באמצעות תקנות שיקבע ראש הממשלה, האחראי על יישומו של חוק שירות המדינה (מינויים), או באמצעות העברה של מספר החלטות ממשלה. בנסיבות הנתונות יש בו כדי לגבור על רבות מהרעות החולות הטמונות במינויים פוליטיים. מאחר שאין מדובר במניעה של מינויים פוליטיים אלא בשיפור מקצועיותם, קיימת סבירות גבוהה ששרי הממשלה לא יחששו מהצרת כוחם וייאותו לשתף עמו פעולה. באופן זה ניתן יהיה להפוך את המינויים לאיכותיים יותר, הן מבחינה מקצועית והן מבחינת טוהר המידות, ולהבטיח כי השירות הציבורי במדינה יפעל למען האינטרס הממלכתי המשותף של החברה הישראלית כולה.
כתיבה: ד”ר רויטל עמירן | הנחייה: טל ויינטראוב ועמית בן צור | עריכה: ניר רייזלר | קורא חיצוני: עו”ד גלעד סממה[:]
מדוע הפוליטיזציה בשירות הציבורי גורמת להתפוררות הממלכתיות הישראלית
החל משנותיה הראשונות של מדינת ישראל שימשה הממלכתיות מצע אידיאולוגי משותף שעל בסיסו יכלו להתדיין גישות יריבות, או במילים אחרות, מכנה משותף אזרחי ששמר על הדמוקרטיה ושלטון החוק בחברה משוסעת הסובלת מאיומים ביטחוניים. ביסודה, גלומה בה הכרה בלגיטימיות של מרכז מרות שלטונית הנשען על הסכמה דמוקרטית ועל מחויבות מצד כל השחקנים בזירה הפוליטית לכללי משחק מקובלים ומתוך כך, להתנהלות מתוך כבוד הדדי ביניהם. הממלכתיות מדגישה ומעצימה את המכנה המשותף הרחב ככל הניתן בין חלקי החברה השונים, ומבטיחה יחס שווה לכלל האזרחים מצד מוסדות המדינה. בכך היא מגבירה את הזדהותם עם המערכת הפוליטית ואת אמונם ביכולתם לעצב אותה, ומבטיחה הגנה על זכויות הפרט והאזרח הבסיסיות ללא קשר למדיניותה של הממשלה הנבחרת.
אחד מיסודות הממלכתיות הישראלית הוא העיקרון המנחה שלפיו פרט למשרות אמון מסוימות, על הדרג הפקידותי המקצועי במוסדות ציבור לא להיות מזוהה עם צד פוליטי מסוים. בעולם מוכרים שני דגמים טהורים המשקפים גישות מנוגדות בעניין זה:
הדגם האמריקאי– דגם של שירות ציבורי פוליטי הנשען על מערכת חזקה של איזונים ובלמים העומדת ביסוד המשטר הדמוקרטי האמריקאי. על פי מודל זה ממנה נשיא ארצות הברית עם כניסתו לתפקיד כ-4000 משרות אמון בכירות, שרבים מהמחזיקים בהן פורשים עם חילופי השלטון. הדגם הבריטי– בדגם זה מורכב השירות הציבורי רובו ככולו מאנשי מקצוע קבועים ומשרת כל ממשלה באשר היא.באופן עקרוני, אימצה ישראל את המודל הבריטי, אך החוק מאפשר מספר מוגבל של מינויים פוליטיים, מתוך הכרה בצורך להגמיש את יכולת הפעולה של השרים ושל ראש הממשלה. ממשלות ישראל האחרונות שואפות לחקות את הדגם האמריקאי, תוך התעלמות מההבדלים המהותיים בין שיטות הממשל בשתי המדינות. השמירה על היסוד הממלכתי של מקצועיות השירות הציבורי היא אתגר העומד לפתחן של ממשלות שמאל וימין כאחד. כל ממשלה מעצם טבעה חותרת לקדם את מדיניותה ללא הפרעות ולהטביע את חותמה על דרכה של ישראל. הפיתוי להפוך מוסדות ממלכתיים, האמונים על שמירת האינטרס הציבורי הכללי, לכלי שרת בידי הממשלה הנבחרת ולהגביר על ידי כך את משילותה הוא גדול, ומכאן שיש להתייחס אל הממלכתיות כאל קושי אינהרנטי של כל ממשלה וכאל אינטרס ציבורי תמידי שיש לפקח על שמירתו. אתגר זה בא לידי ביטוי בכך שכלי הפוליטיזציה של השירות הציבורי שימש במשך שנים את שלטון מפא”י, ובמוטיבציה של ראשי המפלגה ופעיליה לקנות אחיזה טוטאלית במוקדי השלטון ולבצר את מעמדם. בשנות השבעים התופעה הלכה ופחתה, והשירות הציבורי הפך יותר ממלכתי ופחות מפלגתי. ראש ממשלת ישראל מטעם הליכוד, מנחם בגין, היה בין התורמים הראשיים לצמצום מגמת הפוליטיזציה של השירות הציבורי, אולם התופעה שבה להרים ראשה בשנות השמונים, עם דעיכת שלטונו, ומלווה אותנו במינונים הולכים וגוברים גם בימים אלו. מהם ביטויי הפוליטיזציה בשירות הציבורי בישראל המכרז הוא גולת הכותרת של עקרון הא-פוליטיות של השירות הציבורי. סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים) 1959 מחייב את שירות המדינה להודיע בפומבי על משרות פנויות או העומדות להתפנות, על מנת שכל אנשי המקצוע הזמינים הכשירים לתפקיד יוכלו להגיש מועמדות אליו ובסופו של דבר, ימונה המתאים ביותר מביניהם. מנגד, סעיפים אחרים בחוק מצמצמים את תחולת סעיף זה, ובמיוחד סעיף 21 המעניק לממשלה את הסמכות לפטור משרות וסוגי משרות מסוימים מחובת המכרז. סעיפים אלו פתחו פתח להחלטות ממשלה שעשו שימוש הולך וגובר באפשרות של פטור ממכרז. בשנים האחרונות מגמת הפטור ממכרז בשירות המדינה הורחבה במידה משמעותית. נכון לשנת 2015, 17 אחוזים מהמשרות הבכירות בשירות הציבורי אוישו ללא מכרז (360 משרות מתוך 2100). דו”ח מבקר המדינה חשף כי הרחבה דומה חלה גם בשימוש בכלי ועדות האיתור, שנועד לאפשר פטור ממכרז בכפוף לבחירתן. ישראל מדורגת במקום ה-16 מתוך 34 מדינות ה-OECD בשכיחות המינויים הפוליטיים הבכירים ובמקום ה-13 בשכיחות המינויים הפוליטיים בכלל. בין הדרכים שמצאה הממשלה לעקוף את חובת המכרז בשירות הציבורי, ניתן למנות את צמצום ושינוי הרכבן של ועדות איתור למינוי בכירים כך שהחלטותיהן ישקפו את רצון השר; ניצול לרעה והרחבת יתר של משרות האמון לצורך ביצוע מינויים פוליטיים; וחוק היועצים המשפטיים, שבינואר 2018, בעת כהונתה של הכנסת העשרים, עבר בקריאה ראשונה ואמור לאפשר לכל שר למנות את היועץ המשפטי של משרדו (על חוק זה אמור לחול דין רציפות). פרשת המינויים של צחי הנגבי, העוסקת במינויים פוליטיים שביצע במשרדו במהלך כהונתו כשר לאיכות הסביבה בשנים 2001-2003, הסתיימה אמנם בזיכויו במרבית כתבי האישום שהוגשו נגדו, אך היוותה קו פרשת מים באשר למעורבותם של שרים בהטיית מכרזים או בניצולם לרעה. מבקר המדינה אליעזר גולדברג, שהקדיש דו”ח מיוחד לבדיקת הפרשה, קבע כי הנגבי הוא שיאן המינויים הפוליטיים, וכי הוא ניצל את ההסדרים המאפשרים לבחור בנותני שירותים ללא מכרז פומבי לשם ביצוע התקשרויות עם יועצים ופרויקטורים בשל זיקתם הפוליטית אליו. אלא שגם העיסוק הציבורי והמשפטי הנרחב בסוגיה לא הביא למיגור התופעה. בשנת 2015 נחשף “יומן הג’ובים” של השרה מירי רגב, ובו רשימה ארוכה של מינויים המיועדים לפעילי ליכוד מרכזיים. גם הפרשה שנחקרה בשנת 2019 במשרד התקשורת, המעלה חשד כי השר לשעבר איוב קרא מינה מקורבים אליו לתפקידים בדואר ישראל, מוכיחה כי הפרצה עדיין נותרה ללא מענה. מצב עניינים זה משפיע לרעה על כלל האזרחים שהמוסדות הממלכתיים אמורים לשרתם ולפעול למענם, או לאפשר להם להשתלב בתוכם. מאחר שמשרה בכל אחד ממוסדות אלו מהווה נכס ציבורי, הרי שאיושה באופן המוכפף לשיקולים פוליטיים מהווה הפרת אמונים של הרשות המבצעת כלפי הציבור ופוגע בערך השוויון ובזכותם של האזרחים לשירות מקצועי. בנוסף לכך הדבר גורם לדמורליזציה בקרב העובדים ופוגע במוטיבציה שלהם לעבודה קשה ומסורה, מאחר שהם חוששים שללא הקשרים המתאימים, כישוריהם לעולם לא יספיקו על מנת להתקדם בארגון. בהיבט הרחב יותר, התנהלות בלתי ממלכתית במוסדות האמונים על דאגה לשלומם ולרווחתם של כלל האזרחים, פוגעת באמון שרוחשים להם חלקים נרחבים בציבור ומערערת את יסודות הסולידריות החברתית. עבור ישראל, הסובלת משסעים חברתיים, מפערים כלכליים ומבעיות ביטחוניות, השמירה על הממלכתיות היא ערובה ליכולתה לפתח כלכלה יציבה וחזקה, לעמוד באתגרים הביטחוניים הניצבים בפניה וליצור רשתות חברתיות תומכות (הון חברתי) שיבטיחו לאזרחיה איכות חיים גבוהה. ראוי לציין כי הראשונות להיפגע מתהליכים אלו יהיו הקבוצות המוחלשות בחברה הישראלית, הזקוקות במיוחד להימצאותם של פקידים ושומרי סף, שאינם נבחרים אלא ממונים, והאמורים לשרת את הציבור ללא משוא פנים, באופן שוויוני וללא קשר לעמדותיהם הפוליטיות. מה נעשה עד כה כדי להתמודד עם התופעה ועדות שונות הוקמו בעבר במטרה להתמודד עם בעיית הפוליטיזציה של השירות הציבורי ולחזק את מעמדו המקצועי של הסגל המנהלי, אולם המלצותיהן לא יושמו. כבר בשנת 1981 הורה היועץ המשפטי לממשלה, יצחק זמיר, על הקמת ועדה שתבחן את התרחבות המשרות השלטוניות הפטורות ממכרז לפי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים) 1959. הוועדה, בראשות עו”ד מאיר גבאי, מצאה כי השימוש שנעשה בסעיף זה סטה מהכוונה המקורית של הכנסת עד כדי עיוות הנושא כולו, והציעה לבטלו או לחלופין, לאמץ קריטריונים מגבילים להגדרת משרה כפטורה ממכרז. דו”ח הוועדה הובא בפני הממשלה אך לא נדון על ידה ולא פורסם. גם המלצות ועדת בן דרור, שמונתה בשנת 1994 במטרה לגבש אמות מידה ברורות ונהלים מחייבים למינוי עובדים למשרות הפטורות מחובת המכרז, נדחו. ועדת שרים מיוחדת שמונתה לדון במסקנותיה דחתה אותן בשל ההתנגדות שעוררו בקרב חלק מהשרים. בשנת 2004 ביקש נציב שירות המדינה ממזכיר הממשלה למנות צוות שרים שיקבע עקרונות וכללים מנחים בנוגע לכישורים ולניסיון הנדרשים מעוזרים ויועצים, אולם בקשה זו לא מומשה. גם מאמציהן של ועדות ויוזמות נוספות בנושא לא נשאו פרי. עד היום אין דרישות סף למשרות הפוליטיות הפטורות ממכרז. בדומה לכך, גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז לשרים, לסגני שרים ולמנכ”לים להימנע מלטפל באופן אישי בפניות מצד חברי מרכז הליכוד, אינה מיושמת.
חיזוק המקצועיות של השירות הציבורי בישראל
נקודת המוצא של הניתוח שיוצג כאן היא שהפוליטיזציה של הדרג הפקידותי, המתקיימת בתוך משרדי הממשלה ומחוצה להם, פוגעת במקצועיות של השירות הציבורי בישראל, מחלישה את אמון הציבור במוסדות המדינה ומהווה את אחד הגורמים להתפוררות הממלכתיות הישראלית.
מגמה זו מעצימה את הניכור הבינאישי, השיסוע המגזרי והפילוח המעמדי של החברה הישראלית ומסיגה לאחור את אחד מהישגיה המרכזיים של המהפכה הציונית: קיבוץ גלויות והפיכת ערב רב של יחידים וקהילות לאומה מלוכדת, סולידרית ושוויונית.
כדי לבלום מגמה מסוכנת זו, יש להחזיר למוסדות הציבוריים בישראל את רוח חוק שירות המדינה, שלפיו יש לשמור על איזון בין מודל א-פוליטי ביסודו של השירות הציבורי, לבין גמישות מסוימת (למשל, במשרות אמון) שתאפשר לשרים לקדם את מדיניותם באופן אפקטיבי.
הנייר שלהלן יעסוק בסוגיית המינויים הפוליטיים בהגדרתם הבאה:
מינויים לתפקידים במשרדים הממשלתיים, בין אם חייבים במכרז ובין אם לאו, ובכלל זאת משרות האמון של השר (הפטורות פטור מלא ממכרז) הכוללות את מנכ”ל המשרד ואת צוות לשכת השר (עובדי הלשכה, יועצים ועוזרים), ומשרות שאינן בגדר משרות אמון, אך המציאות מראה כי לאורך השנים שרים שונים חרגו מסמכותם והתערבו באיושן בתחומי משרדיהם וביחידות הסמך.
מינויים בכירים שהפכו בעיקר מתוקף סעיפים 21 ו-23 לחוק שירות המדינה (מינויים) לפטורים ממכרז, בין אם באמצעות ועדות מינויים ובין אם באמצעות ועדות איתור.
מטרת המדיניות שתוצע במסמך זה תהיה הבטחת מקצועיותו של השירות הציבורי בישראל, כעקרון יסוד ממלכתי. זאת, תוך בלימת סחף השתלטות השיקולים הפוליטיים על מינויים בכירים, וייבוש ביצת המינויים הפוליטיים במשרדי הממשלה שאינם במסגרת משרות האמון.
כיצד ייבחנו הדרכים לפתרון הבעיה
באיזו מידה כל אחת מהדרכים להפיכת השירות הציבורי לממלכתי יותר תגביר את האמון שנותנים אזרחי ישראל במוסדותיה ותתרום להגשמת החזון הציוני של יצירת חברה סולידרית, מלוכדת ושוויונית? איך לוודא שמימוש הפתרונות השונים יהיה הוגן כלפי עובדי המדינה הקיימים? ואילו מנגנונים דרושים על מנת להפוך את כל זה למציאות?
הפיתרונות האפשריים השונים לבעיה אשר יוצגו בהמשך ייבחנו הן לאור המידה שבה הם מקדמים את היעדים הנגזרים ממטרת המדיניות שתוצע בנייר זה, והן לאור המידה שבה ניתן לבצע אותם בפועל. יעדים ושיקולים מעשיים שנבחרו כבעלי חשיבות גדולה יותר מהאחרים יופיעו ראשונים מבחינת סדר ההצגה.
יעדים
הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים – העמידה ביעד זה תיבחן על פי המידה שבה כל פיתרון תורם לחיזוק אמון הציבור במוסדותיה הממלכתיים של המדינה, כתנאי הכרחי לשיקום הסולידריות החברתית בישראל. אפקטיביות – המידה שבה כל פיתרון צפוי להשיג את מטרת המדיניות כפי שהוצגה לעיל. הוגנות – האופן שבו כל פיתרון צפוי לפגוע בתעסוקתם של העובדים הנוכחיים בשירות הציבורי ומנגד, לפתוח הזדמנויות שוויוניות בפני עובדים חדשים.שיקולים מעשיים ישימות פוליטית – ההיתכנות הפוליטית של יישום כל פיתרון במסגרת קואליציית מרכז-שמאל. זאת, לאור ההנחה שחברי ממשלה כזו ישאפו לשמור על אמון האזרחים בשירות הציבורי ועל ערך הממלכתיות מצד אחד, ולהבטיח לעצמם תנאים מיטיבים ליישום מדיניותם ולהטבעת חותם אישי מצד שני. ישימות מעשית – המידה שבה ניתן ליישם כל אחד מהפיתרונות בקלות ובמהירות יחסית וללא הקמת מנגנונים מורכבים. הדבר ייבחן לאור לוח הזמנים הצפוי למימוש כל חלופה והדרישות לשינוי מערכתי הנלוות אליה. שיקול זה משמעותי במיוחד לאור משך הזמן הבלתי ודאי של כהונת ממשלות בישראל.
מדוע העלאת הסף הנורמטיבי והמקצועי למינויים הפוליטיים היא הפיתרון הטוב ביותר
לאור הניתוח שהוצג, נייר מדיניות זה ממליץ על יישום החלופה המבקשת להציב סף נורמטיבי ומקצועי גבוה מזה הקיים כיום למינויים הפוליטיים ולחברי הוועדות האחראיים על המינויים הפוליטיים הבכירים. מימושו של פיתרון זה יבטיח כי השירות הציבורי ישמור על מקצועיותו על אף המינויים הפוליטיים הקיימים בו, ויגביר את הסיכוי כי לתפקידים השונים במסגרתו, זוטרים ובכירים, יתמנו אנשים ראויים.
יתרונותיה הבולטים של החלופה על פני השאר ניכרים הן במידת ישימותה הפוליטית והמעשית והן במידת האפקטיביות שלה. יישומה אינו דורש הקמת מנגנונים מורכבים או בין-משרדיים, אלא שינוי באופן מינוי ועדות האיתור וועדות המינויים הקיימות והקמת ועדה חדשה אחת של אנשי מקצוע. כמו כן, ההליך הפוליטי הנדרש לאישורה הוא פשוט יחסית, וכרוך בעיקר בהחלטת ממשלה או בתקנות שיתקין ראש הממשלה לחוק שירות המדינה (מינויים). מאחר שהפיתרון המוצע כאן אינו מבקש להצר את צעדיהם של ראש הממשלה והשרים, בין אם במינוי אנשי שלומם במשרדיהם ובין אם באיוש תפקידים בכירים הדורשים יחסי קרבה עימם, אלא לוודא שאלו שמונו ראויים למשרות הציבוריות, ישימותה הפוליטית גבוהה יחסית.
החלופה טרם מומשה עד כה לא משום שאינה אפקטיבית, אלא מאחר שוועדות שונות עסקו בחלקים שונים שלה, וטרם הוקמה ועדה שהציעה פיתרון כולל הנותן מענה לסוגיית המינויים הפוליטיים על כל מרכיביה. יתרה מזאת, על מנת לממשה דרושה נכונות פוליטית לחיזוק הממלכתיות; נכונות שבשנים האחרונות לא הייתה בנמצא.
ליד: העלאת הסף הנורמטיבי והמקצועי תבטיח כי השירות הציבורי ישמור על מקצועיותו על אף המינויים הפוליטיים הקיימים בו, ותגביר את הסיכוי כי לתפקידים השונים במסגרתו יתמנו אנשים ראויים
נייר מדיניות זה מבקש לספק מענה לבעיית הפגיעה המתמשכת באופיו המקצועי, הא-פוליטי ונטול משוא הפנים של השירות הציבורי בישראל.
במהלך השנים האחרונות הפכו המינויים הפוליטיים לחזון נפרץ הן במשרדי הממשלה והן בתפקידים בכירים במוסדות המדינה. יותר ויותר תפקידים זוכים לפטור ממכרז, גם אם אין הם מחייבים יחסי אמון או קשר שוטף עם השר הממנה. מחויבותו של שירות המדינה למינוי המועמדים והמועמדות המתאימים ביותר למשרות השונות הלכה ונשחקה. התגברות הפוליטיזציה של השירות הציבורי מביאה הן לפגיעה באמון שנותנים בו אזרחי המדינה והן, כפי שהראה מחקרו של מומי דהן משנת 2016, לירידה באיכותו. תהליך זה מהווה אחד מהגורמים להתפוררות הממלכתיות הישראלית, כמכנה משותף אזרחי החיוני לשלטון החוק והדמוקרטיה וכיסוד חברתי ולאומי מלכד.
ממשלות הימין, כמו ממשלות השמאל, חטאו בחטא הפוליטיזציה של השירות הציבורי. הפיתוי של הפוליטיקאים למנות את אנשי שלומם לתפקידים שאמורים להיות חפים מהשפעה פוליטית, או להשתמש במינויים כאתנן פוליטי, הוא רב עוצמה. לפיכך כל ניסיון להגבלתם של המינויים נתקל לאורך השנים, ולמרות ועדות רבות שהוקמו למטרה זו, בהתנגדות.
הניתוח המוצג כאן לוקח בחשבון את הצורך בפיתרון אפקטיבי לבעיה מצד אחד ואת ההתנגדויות הצפויות ליישומו מצד שני. לפיכך ממליץ נייר זה לקבוע סף נורמטיבי ומקצועי גבוה מזה הקיים כיום למינויים הפוליטיים ולחברי הוועדות האחראיות על מינויים. מבחינה זו, הוא אינו מבקש למנוע את המינויים הפוליטיים אלא לשפר את איכותם.
מתוך מטרה לחזק את יסודותיו הממלכתיים של השירות הציבורי בישראל, אחד העקרונות העוברים כחוט השני בכל החלופות שהנייר דן בהן, הוא שיתופה של הכנסת בהחלטות תשתית הנוגעות לאופן הטיפול במינויים פוליטיים והגברת הפיקוח שלה עליהן. בפיתרון המומלץ כאן, האופוזיציה תיטול חלק בתהליך קביעת תנאי הסף למרבית התפקידים (אך לא בקביעת המינויים עצמם), על מנת להבטיח כי לתפקידי האמון, כמו גם לתפקידים הבכירים, ימונו אנשים כשירים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה אתית. באופן זה יצטמצם מספר האנשים הממונים אך ורק בשל קרבתם הפוליטית למקבלי ההחלטות, ומאגר המועמדים האפשריים לתפקידים השונים יורחב אל מעבר למעגל המקורבים המצומצם של פוליטיקאי כזה או אחר. יש לצפות כי שמירה על סף מקצועי ונורמטיבי, מעבר לסוגיית טוהר המידות, תפעל, בסופו של דבר, גם לטובתו של הפוליטיקאי, שימנה לתפקידים החשובים לקידום מדיניותו אנשים בעלי כישורים הולמים.
על מקבל ההחלטות שיבחר לאמץ את המלצות נייר מדיניות זה לפעול להעברת הסעיפים הכלולים בפיתרון במספר החלטות ממשלה או לפעול להתקנת התקנות הנחוצות באמצעות ראש הממשלה, וכן לפעול מול נציבות שירות המדינה כדי לתכנן את הוצאתו לפועל.
“רפובליקניות אמיתית”, אמר המרקיז דה לה פאייט, ממנהיגי המהפכה הצרפתית, כשהוא מתייחס למונח הצרפתי המקביל במידה רבה לממלכתיות, “היא ריבונות העם. ישנן זכויות טבעיות ובלתי ניתנות להכתבה אשר לאומה שלמה אין זכות להפר”. כאחת מתנועות השחרור הלאומיות המתקדמות בהיסטוריה המודרנית, חרתה הציונות על דגלה ערכים הקרובים במהותם לחירות, לשוויון ולאחווה של הרפובליקה הצרפתית. הממלכתיות, פרי יצירתה, נועדה להגן על זכויותיהם הבסיסיות של אזרחי ישראל ולהבטיח להם יחס שווה מצד מוסדות המדינה, ומתוך כך לתרום לכינונה של אומה דמוקרטית, סולידרית ושוויונית. יש לקוות שיישום הפיתרון המוצע בנייר זה יתרום לכך שהשירות הציבורי במדינה ישוב למלא את התכלית הנעלה שלשמה הוקם – הגשמת עקרון היסוד הציוני של ריבונות עם ישראל בארצו.
| ציון משוקלל | ציון בין 1 ל 5 | משקל | קריטריון | ניתוח | חלופה |
|---|---|---|---|---|---|
| V | תנאי סף | הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים | חקיקת חוק היסוד במתכונתו המוצעת תגביל את הפוליטיזציה של השירות הציבורי ותקבע קווי גבול ברורים שישמרו אותו כבעל אופי מקצועי. החוק אמור לעגן את שיתוף הפעולה של האופוזיציה והקואליציה בקביעת תנאי הסף למינוי בכירים, ובכך לחזק את הפן הממלכתי של השירות ואת האמון הציבורי בו. | עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בחוק יסוד | |
| 0.8 | 4 | 20% | ישימות מעשית | מימוש החוק ידרוש היערכות מחודשת של כלל משרדי הממשלה ושל נציבות שירות המדינה, והקמת ועדה ייעודית לצורך קביעת הכפפתם של מבקרי הפנים לגוף ייעודי ולצורך הקמתו. עם זאת, החקיקה אינה מחייבת פיתוח מנגנונים מורכבים, אלא עוסקת בעיקר בשינוי הרכבי ועדות ובשינוי תודעתי. | |
| 1.35 | 4.5 | 30% | אפקטיביות | החוק יסמן באופן ברור וסופי את קו הגבול של ההשפעה הפוליטית על השירות הציבורי ויעגן את מחויבותם של הבכירים לציבור. כמו כן, ישים החוק קץ לתהליך הזליגה המתמשך של הפיכת משרות רבות למינויים פוליטיים וישמור על הפן המקצועי והשוויוני של השירות הציבורי. עם זאת, החוק מעצם טבעו לא יוכל להחזיר משרות שהפכו פוליטיות אל קטגוריית המכרז. | |
| 0.525 | 1.5 | 35% | ישימות פוליטית | חקיקת חוק, ובמיוחד חוק יסוד, היא דבר מורכב הדורש הסכמה רחבה וחוצת מפלגות ועשוי להימשך לאורך קדנציה שלמה. מעבר לעניין הזמנים, מדובר בשינוי דרסטי במצב הקיים שעלול לעורר התנגדויות גם בתוך המחנה. | |
| 0.75 | 5 | 15% | הוגנות | החוק המוצע, לצד מניעת פוליטיזציה של השירות הציבורי, יאפשר לשר גם מידה רבה יותר מזו הקיימת כיום של גמישות, באמצעות הרחבת משרות האמון העומדות לרשותו. כמו כן, שיתופה של האופוזיציה בקביעת תנאי הסף למינויים יקדם תפיסה שוויונית והוגנת ביחס לכלל הציבור. בנוסף, בחלופה זו אין פגיעה בהעסקתם של עובדים שכבר מונו באופן פוליטי. | |
| V | תנאי סף | הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים | תיקוני החקיקה יתרמו להגברת אמון האזרחים בשירות הציבורי באמצעות נטרול מגמת הפוליטיזציה שלו, הן באמצעות שמירה על מקצועיותו והן באמצעות שיתוף האופוזיציה בקביעת תנאי הסף למינוי הבכירים. | עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בתיקוני חקיקה | |
| 0.9 | 4.5 | 20% | ישימות מעשית | מימוש החוק ידרוש היערכות מחודשת של כלל משרדי הממשלה ושל נציבות שירות המדינה. עם זאת, ככלל, תיקוני החקיקה אינם מחייבים פיתוח מנגנונים מורכבים, אלא עוסקים בעיקר בשינוי הרכבי ועדות ובשינוי תודעתי. בשונה מהחלופה הקודמת (חקיקת חוק יסוד), חלופה זו אינה נדרשת לעניין הכפפתו של מבקר הפנים לגוף מפקח כלשהו. | |
| 1.2 | 4 | 30% | אפקטיביות | חלופה זו נותנת מענה למרבית תחלואי הפוליטיזציה של השירות הציבורי, אך אינה מעגנת את מעמדם של "שחקני הווטו" (יועצים משפטיים, חשבים ומבקרי פנים) כשומרי סף, או מבטיחה שתפקידי הסמנכ"לים ומנהלי האגפים יהיו מחויבים במכרז. בנוסף, כמו החלופה הקודמת, גם זו אינה נותנת מענה לכל המשרות המקצועיות שמינוין כבר עבר לוועדות איתור. | |
| 0.875 | 2.5 | 35% | ישימות פוליטית | תיקוני חקיקה הם חלופה בעלת ישימות פוליטית גבוהה יותר מאשר חקיקת חוק יסוד. יחד עם זאת, עדיין מדובר בחלופה שיידרשו פרק זמן ממושך יחסית ועבודת שכנוע רחבה ומורכבת כדי שהמערכת הפוליטית תאמץ אותה. | |
| 0.75 | 5 | 15% | הוגנות | תיקוני החקיקה, לצד מניעת פוליטיזציה של השירות הציבורי, יאפשרו לשר מידה רבה יותר של גמישות מזו הקיימת כיום, באמצעות הרחבת צוות משרות האמון שלרשותו. כמו כן, שיתופה של האופוזיציה במינויים יקדם תפיסה שוויונית והוגנת ביחס לכלל הציבור. בנוסף, בחלופה זו אין פגיעה בהעסקתם של עובדים שכבר מונו באופן פוליטי. | |
| V | תנאי סף | הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים | חלופה זו תתרום להגברת אמון האזרחים בשירות הציבורי הן באמצעות הקפדה על תנאי סף מקצועיים ואתיים גבוהים במשרות הזוטרות והבכירות והן באמצעות שיתוף הוועדה לביקורת המדינה בקביעתם (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה). | קביעת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה למינויים הפוליטיים | |
| 1 | 5 | 20% | ישימות מעשית | החלופה אינה דורשת מנגנונים מסובכים לצורך יישומה, מלבד הקמת ועדה אחת שתטפל בדרישות הממשלה לחריגות מתנאי סף במינויים של משרות אמון. | |
| 1.05 | 3.5 | 30% | אפקטיביות | החלופה אינה מונעת או עוצרת את תהליך הפוליטיזציה של השירות הציבורי, אך תגבור על רבות מהרעות החולות הטמונות בדרך כלל במינויים שכאלה, בעיקר באמצעות אי-התפשרות על תנאי סף מקצועיים. | |
| 1.4 | 4 | 35% | ישימות פוליטית | כיון שאין מדובר במניעה של מינויים פוליטיים, ישנה סבירות גבוהה לכך ששרי הממשלה לא יחששו מהצרת כוחם, ולכן לא יתנגדו לאימוץ החלופה. כמו כן, קבלת החלטת ממשלה היא הליך פשוט יחסית מבחינה פוליטית. | |
| 0.6 | 4 | 15% | הוגנות | החלופה הוגנת הן ביחס ליכולת המשילות של השרים והן מבחינת השמירה על סף נורמטיבי ומקצועי למינויים בשירות הציבורי. אמנם אין היא מונעת את המינויים הפוליטיים, אך בעצם הצבת מסנן קשוח יותר היא תגדיל את אפשרות כניסתם של אנשים ראויים ובעלי כישורים לשירות המדינה ובאופן זה תחייב את פתיחתן של המשרות הציבוריות לקהל רחב יותר ולא רק לקומץ מקורבים. | |
| V | תנאי סף | הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים | החלופה תתרום להגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים בכך שתמזער את השפעתם המזיקה של המינויים הפוליטיים הנעשים במסגרתם. זאת, באמצעות שיפור איכותם ומקצועיותם של המינויים והגברת הפיקוח עליהם. בכך תתרום להפיכת השירות הציבורי למקצועי יותר ולחיזוק מחויבותם של המתמנים באמצעות מינויים פוליטיים לציבור ולא רק לממשלה. | חיזוק מקצועי של המינויים הפוליטיים | |
| 0.6 | 3 | 20% | ישימות מעשית | החלופה תדרוש פיתוח של תכניות הכשרה שונות, וכן ניהול מעקב מקצועי נרחב של הנציבות אחר העובדים שמונו ללא מכרז. | |
| 0.75 | 2.5 | 30% | אפקטיביות | החלופה תביא לשיפור מקצועיותם של העובדים שמונו במינוי פוליטי ותחדד בתודעתם את מחויבותם לציבור. עם זאת, היא לא תמנע את המשך מגמת המינויים הפוליטיים ולא תעגן את מעמדם של "שחקני הווטו" (יועצים משפטיים, חשבים ומבקרי פנים) כשומרי סף. מעבר לכך, קיים חשש כי הפיקוח המקצועי מצד הנציבות לא יהיה אפקטיבי, שכן אין מי שיפקח עליה עצמה. | |
| 1.225 | 3.5 | 35% | ישימות פוליטית | כיון שאין מדובר בהגבלת יכולתם של השרים לבצע מינויים פוליטיים, סביר להניח כי ההתנגדות לחלופה לא תהיה חזקה. יחד עם זאת, יתכן כי שעות ההכשרה והפיקוח, שיבואו בהכרח על חשבון שעות העבודה וייתפסו כמעמסה וסרבול, יעוררו התנגדות מסוימת. | |
| 0.525 | 3.5 | 15% | הוגנות | החלופה שומרת על הגינות הן ביחס ליכולת המשילות של השרים והן מבחינת השמירה על סף נורמטיבי ומקצועי בשירות הציבורי. יחד עם זאת, כיון שאין היא מונעת את המינויים הפוליטיים, היא פוגעת בערך השוויון ומקבעת את המשך צמצומן של המשרות הציבוריות שההתמודדות עליהן פתוחה בפני כלל הציבור. | |
| V | תנאי סף | הגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים | חלופה זו מציעה לפעול לחיזוק ועדת השירות ומעמדו של מבקר הפנים, שיתוף נציג האופוזיציה בתהליך קביעת הרכבן של ועדות האיתור והרחבת הכלים העומדים לרשותן של ועדות המינויים. בכך תורמת החלופה להגברת מקצועיותו של השירות הציבורי ולחיזוק אופיו הממלכתי ומחויבותו לפעול ללא משוא פנים, ומתוך כך גם להגברת אמון האזרחים בו. | שינויים במנגנוני אישור המינויים הפטורים ממכרז ופיקוח עליהם | |
| 0.7 | 3.5 | 20% | ישימות מעשית | יישום החלופה לא ידרוש הקמת מנגנונים מורכבים בכל הקשור לוועדות האיתור, ועדות המינויים ופיקוח על מינויים פוליטיים במשרדי הממשלה. יחד עם זאת, המנגנון לחיזוק מעמדו של מבקר הפנים ידרוש עבודת מטה מקצועית הן מצד משרד המשפטים והן מטעם נציבות שירות המדינה. | |
| 1.35 | 4 | 30% | אפקטיביות | החלופה תפעל לצמצום הפוליטיזציה של השירות הציבורי ותסייע בעצירת מגמת הפיכתן ההדרגתית של משרות לפטורות ממכרז, באמצעות ייעול המנגנון ופיקוח על התהליכים המאפשרים זאת. כמו כן, החלופה תפעל לתיקון משגים שנעשו בעבר, לפיקוח על הפוליטיזציה הפושה בתוך משרדי הממשלה ולחיזוק האתיקה, המקצועיות ויכולת החקירה של ועדות המינויים. יחד עם זאת, אין בכוחה של החלופה למנוע את הפיכתם של שאר "שחקני הווטו" (היועצים המשפטיים והחשבים) למינויים פוליטיים. | |
| 1.225 | 3.5 | 35% | ישימות פוליטית | בשל האפקטיביות הגבוהה של החלופה, היא עלולה לעורר התנגדויות של שרים שיחששו מפני פגיעה ביכולתם להשפיע על מינויים. העובדה שההליך הפוליטי הנדרש לאישור החלופה הוא פשוט יחסית, וכרוך בעיקר בהחלטת ממשלה, מגבירה את ישימותה הפוליטית. | |
| 0.75 | 5 | 15% | הוגנות | החלופה תשמור על הגינות הן ביחס לשרים, בכך שלא תפגע במשרות האמון שהם זקוקים להן, והן ביחס לחברה הכוללת, כאשר צמצום הפוליטיזציה של השירות הציבורי יבטיח את הפן השוויוני שבו, ויאפשר לאנשים רבים יותר מקרב הציבור הכללי להשתלב בו. בעלי המשרות שמונו בעבר כמינויים פוליטיים יידרשו לסיים את תפקידם בסוף הקדנציה. אם יש בכך היבט לא הוגן, הרי שהוא מתקזז עם האפשרות שתיפתח בפני הציבור הרחב לאייש משרות שעד כה היו חסומות בפניו. |
| שם החלופה | ציון כללי |
| עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בחוק יסוד | 3.425 |
| עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בתיקוני חקיקה | 3.725 |
| קביעת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה למינויים הפוליטיים | 4.05 |
| חיזוק מקצועי של המינויים הפוליטיים | 3.1 |
| שינויים במנגנוני אישור המינויים הפטורים ממכרז ופיקוח עליהם | 3.875 |
משרות בכירות – מוגדרות כמשרות המצויות בין דרגה 42 ל-46 על פי הדירוג של המח”ר (איגוד הסתדרות האקדמאים במדעי החברה והרוח, שקבע מבנה של שכר על פי טבלה הנעה מדרגה 35 לדרגה 46). משרות אלו מוגדרות גם בדירוגים נוספים. נכון לשנת 2015, מתוך 82 אלף משרות בשירות המדינה, 2100 (2.6%) מוגדרות כמשרות בכירות.
ועדת שירות המדינה – על פי חוק שירות המדינה (מינויים), ועדה זו ממונה על ידי הממשלה כגוף מקצועי ציבורי המוסמך להחליט או להמליץ על נושאים עקרוניים מערכתיים ורגישים, ובהם הענקת פטורים ממכרזים וקביעת הרכבי ועדות איתור. בראשה עומד נציב שירות המדינה, והיא כוללת חמישה מנכ”לים של משרדים ממשלתיים וחמישה אנשי ציבור שאינם עובדי מדינה.
ועדות איתור – מטרתן לאתר מועמדים למשרות בכירות בעלות אופי מקצועי, מדעי או רגולטורי ולהגיש את שמותיהם לשר האחראי על איושן. במשרות שבהן עוסקות ועדות אלו נדרשות הקפדה יתרה על אי-תלות בין נושאי המשרה לבין חברי הממשלה ושמירה על האינטרס הציבורי הרחב. הרכבן של ועדות האיתור כולל על פי רוב את מנכ”ל המשרד הרלוונטי למשרה, נציב שירות המדינה ושלושה אנשי ציבור בעלי מומחיות וניסיון בתחום הנדרש, הממונים על פי החלטת ממשלה. תקנון שירות המדינה מגדיר מעל מאה משרות בכירות שיש לאייש באמצעות ועדות איתור.
ועדות מינויים – מוסמכות לבחון את המועמדים שמביאים בפניהן ראש הממשלה או השרים לצורך איושן של המשרות הבכירות בשירות המדינה, שנדרשת בהן מידה רבה של אמון ותאום בין נושאי המשרה לבין חברי הממשלה. על ועדות אלו לקבוע האם המועמדים עומדים בתנאי הכשירות למשרה וכן להבטיח את טוהר המינוי המוצע. ועדות המינויים נחלקות לשלושה סוגים עיקריים: ועדה בראשות נציב שירות המדינה, ועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות וועדה לבדיקת שבעת המינויים הבכירים ביותר (הרמטכ”ל, ראש שב”כ, ראש המוסד, המפכ”ל, נציב שירות בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל). בכל ועדות המינויים חברים נציגי ציבור הממונים על ידי הממשלה. על נציגי ציבור אלו להיות בעלי ידע או ניסיון בתחום המנהל הציבורי וללא זיקה עסקית, אישית או פוליטית לאחד מחברי הממשלה.
משרות אמון – משרות של פקידים בכירים, יועצים או עובדי מנהלה אשר ממונים על ידי אנשי הרשות המבצעת עם כניסתם לתפקיד ובדרך כלל מסיימים את תפקידם עם החלפת הממשלה או סיום תפקידו של נבחר הציבור שמינה אותם. עובדים אלו משמשים בתפקידים שאמורים לסייע לנבחר הציבור לממש את מדיניותו ודורשים את אמונו האישי. אלו למשל תפקידי המנכ”לים במשרדים השונים (בכפוף לבדיקת ועדת מינויים), משנים למנכ”לים של משרדים המונים מעל 150 עובדים, עובדי הלשכה והיועצים של כל שר, כארבעים עובדים ויועצים בלשכת ראש הממשלה, יו”ר מטה הדיור, ראשי נציגויות דיפלומטיות, משרות מסווגות במשרדי ממשלה, חברי ועדת השירות, עובדי תפעול במעון ראש הממשלה ועוד.
הון חברתי – מושג שמבטא את איכות הקשרים החברתיים, הסולידריות ושיתוף הפעולה בקהילה, ולדברי חוקרים בתחום מדעי החברה כמו פייר בורדייה ורוברט פטנאם, יש בו כדי להשליך על יכולתה לשגשג. ככל שאיכות הקשרים הבינאישיים, השותפות בנורמות ומידת האמון טובות יותר בקהילה, כך רווחתה גבוהה יותר. על פי פטנאם, על המדינה להשקיע בהון החברתי, שכן יש לו השלכות על צמיחה כלכלית, הפחתת השחיתות, הפחתת העלמות המיסים ויחסים טובים יותר בין מוסדות המדינה לאזרחיה.
מה הבעיה
// מדוע הפוליטיזציה בשירות הציבורי גורמת להתפוררות הממלכתיות הישראלית החל משנותיה הראשונות של מדינת ישראל שימשה הממלכתיות מצע אידיאולוגי משותף שעל בסיסו יכלו להתדיין גישות יריבות, או במילים אחרות, מכנה משותף אזרחי ששמר על הדמוקרטיה ושלטון החוק בחברה משוסעת הסובלת מאיומים ביטחוניים. ביסודה, גלומה בה הכרה בלגיטימיות של מרכז מרות שלטונית הנשען על הסכמה דמוקרטית ועל מחויבות מצד כל השחקנים בזירה הפוליטית לכללי משחק מקובלים ומתוך כך, להתנהלות מתוך כבוד הדדי ביניהם. הממלכתיות מדגישה ומעצימה את המכנה המשותף הרחב ככל הניתן בין חלקי החברה השונים, ומבטיחה יחס שווה לכלל האזרחים מצד מוסדות המדינה. בכך היא מגבירה את הזדהותם עם המערכת הפוליטית ואת אמונם ביכולתם לעצב אותה, ומבטיחה הגנה על זכויות הפרט והאזרח הבסיסיות ללא קשר למדיניותה של הממשלה הנבחרת. אחד מיסודות הממלכתיות הישראלית הוא העיקרון המנחה שלפיו פרט למשרות אמון מסוימות, על הדרג הפקידותי המקצועי במוסדות ציבור לא להיות מזוהה עם צד פוליטי מסוים. בעולם מוכרים שני דגמים טהורים המשקפים גישות מנוגדות בעניין זה:הדגם האמריקאי– דגם של שירות ציבורי פוליטי הנשען על מערכת חזקה של איזונים ובלמים העומדת ביסוד המשטר הדמוקרטי האמריקאי. על פי מודל זה ממנה נשיא ארצות הברית עם כניסתו לתפקיד כ-4000 משרות אמון בכירות, שרבים מהמחזיקים בהן פורשים עם חילופי השלטון. הדגם הבריטי– בדגם זה מורכב השירות הציבורי רובו ככולו מאנשי מקצוע קבועים ומשרת כל ממשלה באשר היא.באופן עקרוני, אימצה ישראל את המודל הבריטי, אך החוק מאפשר מספר מוגבל של מינויים פוליטיים, מתוך הכרה בצורך להגמיש את יכולת הפעולה של השרים ושל ראש הממשלה. ממשלות ישראל האחרונות שואפות לחקות את הדגם האמריקאי, תוך התעלמות מההבדלים המהותיים בין שיטות הממשל בשתי המדינות. השמירה על היסוד הממלכתי של מקצועיות השירות הציבורי היא אתגר העומד לפתחן של ממשלות שמאל וימין כאחד. כל ממשלה מעצם טבעה חותרת לקדם את מדיניותה ללא הפרעות ולהטביע את חותמה על דרכה של ישראל. הפיתוי להפוך מוסדות ממלכתיים, האמונים על שמירת האינטרס הציבורי הכללי, לכלי שרת בידי הממשלה הנבחרת ולהגביר על ידי כך את משילותה הוא גדול, ומכאן שיש להתייחס אל הממלכתיות כאל קושי אינהרנטי של כל ממשלה וכאל אינטרס ציבורי תמידי שיש לפקח על שמירתו. אתגר זה בא לידי ביטוי בכך שכלי הפוליטיזציה של השירות הציבורי שימש במשך שנים את שלטון מפא”י, ובמוטיבציה של ראשי המפלגה ופעיליה לקנות אחיזה טוטאלית במוקדי השלטון ולבצר את מעמדם. בשנות השבעים התופעה הלכה ופחתה, והשירות הציבורי הפך יותר ממלכתי ופחות מפלגתי. ראש ממשלת ישראל מטעם הליכוד, מנחם בגין, היה בין התורמים הראשיים לצמצום מגמת הפוליטיזציה של השירות הציבורי, אולם התופעה שבה להרים ראשה בשנות השמונים, עם דעיכת שלטונו, ומלווה אותנו במינונים הולכים וגוברים גם בימים אלו. // מהם ביטויי הפוליטיזציה בשירות הציבורי בישראל המכרז הוא גולת הכותרת של עקרון הא-פוליטיות של השירות הציבורי. סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים) 1959 מחייב את שירות המדינה להודיע בפומבי על משרות פנויות או העומדות להתפנות, על מנת שכל אנשי המקצוע הזמינים הכשירים לתפקיד יוכלו להגיש מועמדות אליו ובסופו של דבר, ימונה המתאים ביותר מביניהם. מנגד, סעיפים אחרים בחוק מצמצמים את תחולת סעיף זה, ובמיוחד סעיף 21 המעניק לממשלה את הסמכות לפטור משרות וסוגי משרות מסוימים מחובת המכרז. סעיפים אלו פתחו פתח להחלטות ממשלה שעשו שימוש הולך וגובר באפשרות של פטור ממכרז. בשנים האחרונות מגמת הפטור ממכרז בשירות המדינה הורחבה במידה משמעותית. נכון לשנת 2015, 17 אחוזים מהמשרות הבכירות בשירות הציבורי אוישו ללא מכרז (360 משרות מתוך 2100). דו”ח מבקר המדינה חשף כי הרחבה דומה חלה גם בשימוש בכלי ועדות האיתור, שנועד לאפשר פטור ממכרז בכפוף לבחירתן. ישראל מדורגת במקום ה-16 מתוך 34 מדינות ה-OECD בשכיחות המינויים הפוליטיים הבכירים ובמקום ה-13 בשכיחות המינויים הפוליטיים בכלל. בין הדרכים שמצאה הממשלה לעקוף את חובת המכרז בשירות הציבורי, ניתן למנות את צמצום ושינוי הרכבן של ועדות איתור למינוי בכירים כך שהחלטותיהן ישקפו את רצון השר; ניצול לרעה והרחבת יתר של משרות האמון לצורך ביצוע מינויים פוליטיים; וחוק היועצים המשפטיים, שבינואר 2018, בעת כהונתה של הכנסת העשרים, עבר בקריאה ראשונה ואמור לאפשר לכל שר למנות את היועץ המשפטי של משרדו (על חוק זה אמור לחול דין רציפות). פרשת המינויים של צחי הנגבי, העוסקת במינויים פוליטיים שביצע במשרדו במהלך כהונתו כשר לאיכות הסביבה בשנים 2001-2003, הסתיימה אמנם בזיכויו במרבית כתבי האישום שהוגשו נגדו, אך היוותה קו פרשת מים באשר למעורבותם של שרים בהטיית מכרזים או בניצולם לרעה. מבקר המדינה אליעזר גולדברג, שהקדיש דו”ח מיוחד לבדיקת הפרשה, קבע כי הנגבי הוא שיאן המינויים הפוליטיים, וכי הוא ניצל את ההסדרים המאפשרים לבחור בנותני שירותים ללא מכרז פומבי לשם ביצוע התקשרויות עם יועצים ופרויקטורים בשל זיקתם הפוליטית אליו. אלא שגם העיסוק הציבורי והמשפטי הנרחב בסוגיה לא הביא למיגור התופעה. בשנת 2015 נחשף “יומן הג’ובים” של השרה מירי רגב, ובו רשימה ארוכה של מינויים המיועדים לפעילי ליכוד מרכזיים. גם הפרשה שנחקרה בשנת 2019 במשרד התקשורת, המעלה חשד כי השר לשעבר איוב קרא מינה מקורבים אליו לתפקידים בדואר ישראל, מוכיחה כי הפרצה עדיין נותרה ללא מענה. מצב עניינים זה משפיע לרעה על כלל האזרחים שהמוסדות הממלכתיים אמורים לשרתם ולפעול למענם, או לאפשר להם להשתלב בתוכם. מאחר שמשרה בכל אחד ממוסדות אלו מהווה נכס ציבורי, הרי שאיושה באופן המוכפף לשיקולים פוליטיים מהווה הפרת אמונים של הרשות המבצעת כלפי הציבור ופוגע בערך השוויון ובזכותם של האזרחים לשירות מקצועי. בנוסף לכך הדבר גורם לדמורליזציה בקרב העובדים ופוגע במוטיבציה שלהם לעבודה קשה ומסורה, מאחר שהם חוששים שללא הקשרים המתאימים, כישוריהם לעולם לא יספיקו על מנת להתקדם בארגון. בהיבט הרחב יותר, התנהלות בלתי ממלכתית במוסדות האמונים על דאגה לשלומם ולרווחתם של כלל האזרחים, פוגעת באמון שרוחשים להם חלקים נרחבים בציבור ומערערת את יסודות הסולידריות החברתית. עבור ישראל, הסובלת משסעים חברתיים, מפערים כלכליים ומבעיות ביטחוניות, השמירה על הממלכתיות היא ערובה ליכולתה לפתח כלכלה יציבה וחזקה, לעמוד באתגרים הביטחוניים הניצבים בפניה וליצור רשתות חברתיות תומכות (הון חברתי) שיבטיחו לאזרחיה איכות חיים גבוהה. ראוי לציין כי הראשונות להיפגע מתהליכים אלו יהיו הקבוצות המוחלשות בחברה הישראלית, הזקוקות במיוחד להימצאותם של פקידים ושומרי סף, שאינם נבחרים אלא ממונים, והאמורים לשרת את הציבור ללא משוא פנים, באופן שוויוני וללא קשר לעמדותיהם הפוליטיות. // מה נעשה עד כה כדי להתמודד עם התופעה ועדות שונות הוקמו בעבר במטרה להתמודד עם בעיית הפוליטיזציה של השירות הציבורי ולחזק את מעמדו המקצועי של הסגל המנהלי, אולם המלצותיהן לא יושמו. כבר בשנת 1981 הורה היועץ המשפטי לממשלה, יצחק זמיר, על הקמת ועדה שתבחן את התרחבות המשרות השלטוניות הפטורות ממכרז לפי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים) 1959. הוועדה, בראשות עו”ד מאיר גבאי, מצאה כי השימוש שנעשה בסעיף זה סטה מהכוונה המקורית של הכנסת עד כדי עיוות הנושא כולו, והציעה לבטלו או לחלופין, לאמץ קריטריונים מגבילים להגדרת משרה כפטורה ממכרז. דו”ח הוועדה הובא בפני הממשלה אך לא נדון על ידה ולא פורסם. גם המלצות ועדת בן דרור, שמונתה בשנת 1994 במטרה לגבש אמות מידה ברורות ונהלים מחייבים למינוי עובדים למשרות הפטורות מחובת המכרז, נדחו. ועדת שרים מיוחדת שמונתה לדון במסקנותיה דחתה אותן בשל ההתנגדות שעוררו בקרב חלק מהשרים. בשנת 2004 ביקש נציב שירות המדינה ממזכיר הממשלה למנות צוות שרים שיקבע עקרונות וכללים מנחים בנוגע לכישורים ולניסיון הנדרשים מעוזרים ויועצים, אולם בקשה זו לא מומשה. גם מאמציהן של ועדות ויוזמות נוספות בנושא לא נשאו פרי. עד היום אין דרישות סף למשרות הפוליטיות הפטורות ממכרז. בדומה לכך, גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז לשרים, לסגני שרים ולמנכ”לים להימנע מלטפל באופן אישי בפניות מצד חברי מרכז הליכוד, אינה מיושמת.
מה רוצים להשיג
// חיזוק המקצועיות של השירות הציבורי בישראל נקודת המוצא של הניתוח שיוצג כאן היא שהפוליטיזציה של הדרג הפקידותי, המתקיימת בתוך משרדי הממשלה ומחוצה להם, פוגעת במקצועיות של השירות הציבורי בישראל, מחלישה את אמון הציבור במוסדות המדינה ומהווה את אחד הגורמים להתפוררות הממלכתיות הישראלית. מגמה זו מעצימה את הניכור הבינאישי, השיסוע המגזרי והפילוח המעמדי של החברה הישראלית ומסיגה לאחור את אחד מהישגיה המרכזיים של המהפכה הציונית: קיבוץ גלויות והפיכת ערב רב של יחידים וקהילות לאומה מלוכדת, סולידרית ושוויונית. כדי לבלום מגמה מסוכנת זו, יש להחזיר למוסדות הציבוריים בישראל את רוח חוק שירות המדינה, שלפיו יש לשמור על איזון בין מודל א-פוליטי ביסודו של השירות הציבורי, לבין גמישות מסוימת (למשל, במשרות אמון) שתאפשר לשרים לקדם את מדיניותם באופן אפקטיבי. הנייר שלהלן יעסוק בסוגיית המינויים הפוליטיים בהגדרתם הבאה: מינויים לתפקידים במשרדים הממשלתיים, בין אם חייבים במכרז ובין אם לאו, ובכלל זאת משרות האמון של השר (הפטורות פטור מלא ממכרז) הכוללות את מנכ”ל המשרד ואת צוות לשכת השר (עובדי הלשכה, יועצים ועוזרים), ומשרות שאינן בגדר משרות אמון, אך המציאות מראה כי לאורך השנים שרים שונים חרגו מסמכותם והתערבו באיושן בתחומי משרדיהם וביחידות הסמך. מינויים בכירים שהפכו בעיקר מתוקף סעיפים 21 ו-23 לחוק שירות המדינה (מינויים) לפטורים ממכרז, בין אם באמצעות ועדות מינויים ובין אם באמצעות ועדות איתור. מטרת המדיניות שתוצע במסמך זה תהיה הבטחת מקצועיותו של השירות הציבורי בישראל, כעקרון יסוד ממלכתי. זאת, תוך בלימת סחף השתלטות השיקולים הפוליטיים על מינויים בכירים, וייבוש ביצת המינויים הפוליטיים במשרדי הממשלה שאינם במסגרת משרות האמון. // כיצד ייבחנו הדרכים לפתרון הבעיה באיזו מידה כל אחת מהדרכים להפיכת השירות הציבורי לממלכתי יותר תגביר את האמון שנותנים אזרחי ישראל במוסדותיה ותתרום להגשמת החזון הציוני של יצירת חברה סולידרית, מלוכדת ושוויונית? איך לוודא שמימוש הפתרונות השונים יהיה הוגן כלפי עובדי המדינה הקיימים? ואילו מנגנונים דרושים על מנת להפוך את כל זה למציאות? הפיתרונות האפשריים השונים לבעיה אשר יוצגו בהמשך ייבחנו הן לאור המידה שבה הם מקדמים את היעדים הנגזרים ממטרת המדיניות שתוצע בנייר זה, והן לאור המידה שבה ניתן לבצע אותם בפועל. יעדים ושיקולים מעשיים שנבחרו כבעלי חשיבות גדולה יותר מהאחרים יופיעו ראשונים מבחינת סדר ההצגה. // יעדיםהגברת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים – העמידה ביעד זה תיבחן על פי המידה שבה כל פיתרון תורם לחיזוק אמון הציבור במוסדותיה הממלכתיים של המדינה, כתנאי הכרחי לשיקום הסולידריות החברתית בישראל. אפקטיביות – המידה שבה כל פיתרון צפוי להשיג את מטרת המדיניות כפי שהוצגה לעיל. הוגנות – האופן שבו כל פיתרון צפוי לפגוע בתעסוקתם של העובדים הנוכחיים בשירות הציבורי ומנגד, לפתוח הזדמנויות שוויוניות בפני עובדים חדשים.// שיקולים מעשיים ישימות פוליטית – ההיתכנות הפוליטית של יישום כל פיתרון במסגרת קואליציית מרכז-שמאל. זאת, לאור ההנחה שחברי ממשלה כזו ישאפו לשמור על אמון האזרחים בשירות הציבורי ועל ערך הממלכתיות מצד אחד, ולהבטיח לעצמם תנאים מיטיבים ליישום מדיניותם ולהטבעת חותם אישי מצד שני. ישימות מעשית – המידה שבה ניתן ליישם כל אחד מהפיתרונות בקלות ובמהירות יחסית וללא הקמת מנגנונים מורכבים. הדבר ייבחן לאור לוח הזמנים הצפוי למימוש כל חלופה והדרישות לשינוי מערכתי הנלוות אליה. שיקול זה משמעותי במיוחד לאור משך הזמן הבלתי ודאי של כהונת ממשלות בישראל.
מה אפשר לעשות
ממניעת המינויים הפוליטיים בחוק יסוד ועד הסתפקות בהשבחתם // הדרכים לפתרון הבעיה א.עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בחוק יסוד חלופה זו מציעה לחוקק את חוק יסוד: שירות המדינה, שימסד את השירות הציבורי כארגון מקצועי, שוויוני וא-פוליטי כהגדרתו במסמך זה. חוק זה יקנה לעצמאותו ומקצועיותו של שירות המדינה מעמד חוקתי. על מנת שהחוקים הקיימים יעמדו בביקורת שיפוטית, חקיקת חוק היסוד תחייב כמהלך שני לערוך תיקוני חקיקה שיעגנו את: מחויבותו של הדרג הביצועי של עובדי המדינה (סמנכ”לים, מנהלי אגפים ומטה) בראש ובראשונה לחוק ולציבור; מעמדו המקצועי העצמאי של מבקר הפנים; אופן בחירתם הנוכחי של חשבים, יועצים משפטיים ומבקרי פנים באמצעות מכרז; הכללים המזכים את המשרות בסוגי הפטורים השונים, בהתאם לאמות המידה שנקבעו בהחלטה 345 ולאמות המידה שגיבשו נציבות שירות המדינה ומשרד המשפטים, במטרה לאפשר בחינה שיטתית ואחידה של משרות עתידיות לצורך קבלת החלטה כיצד לאיישן (מכרז, פטור מלא או ועדת איתור), מה שצפוי לייתר את הצורך בוועדת השירות; איסור על השרים להיות מעורבים במינויים במשרדם וביחידות הסמך (ובכלל זאת להיות מעורבים במינויים בעקיפין, באמצעות מנכ”ליהם) מעבר למשרות האמון; אימוץ הקריטריונים המופיעים בנוהל ועדת איתור לצורך אישורן של משרות הפטורות ממכרז; והסכמתה של הוועדה לביקורת המדינה (כל עוד לוועדה רוב מקרב חברי האופוזיציה ובראשה עומד/ת חבר/ת כנסת ממפלגות האופוזיציה) בהליך קביעת חברי ועדות האיתור. באשר לוועדות המינויים, תיקוני חקיקה נחוצים נוספים יחייבו הרחבה של הכלים העומדים לרשותן; הסמכתן לבחון את המועמדים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה נורמטיבית; והבטחת התאמתם המקצועית של נבחרי הציבור בוועדות והיעדרם של ניגודי עניינים בינם לבין חברי הממשלה. באשר לשימוש של משרדי הממשלה בפטור ממכרזים, יש לתקן את תקנות חוק חובת מכרזים בהתאם להמלצות ועדת ליפשיץ-וינשל באשר לצמצום עילות הפטור ממכרז ולהגברת השקיפות בתהליכי קבלת ההחלטות הנוגעות למתן הפטורים. ב.עיגון עצמאות ומקצועיות שירות המדינה בתיקוני חקיקה זהו פתרון חקיקה מצומצם יותר, אשר מבקש לערוך מספר תיקונים משמעותיים בחקיקה הרגילה הקיימת. תיקונים אלו יעגנו את מחויבותו של הדרג הביצועי של עובדי המדינה (סמנכ”לים, מנהלי אגפים ומטה) בראש ובראשונה לחוק ולציבור; את אופן בחירתם של חשבים, יועצים משפטיים ומבקרי פנים באמצעות מכרז; את הכללים המזכים את המשרות בסוגי הפטורים השונים, בהתאם לאמות המידה שנקבעו בהחלטה 345; ואת אמות המידה שגיבשו נציבות שירות המדינה ומשרד המשפטים, במטרה לאפשר בחינה שיטתית ואחידה של משרות עתידיות לצורך קבלת החלטה כיצד לאיישן (מכרז, פטור מלא או ועדת איתור), מה שצפוי לייתר את הצורך בוועדת השירות. בהשראת המודל הצרפתי, חלופה זו מציעה כי בצד תיקוני החקיקה יתאפשר לשר מעין “קבינט אישי”, ויוגדל בחוק מספרם הקבוע של יועצים, פקידים ועוזרים הפטורים ממכרז לכל משרד בהתאם לגודלו. החוק יגדיר את תפקידם בחקיקת משנה ויאסור על מעורבות מצד השרים במינויים במשרדם וביחידות הסמך מעבר למשרות האמון. באשר לוועדות האיתור, תיקוני החקיקה יאמצו את הקריטריונים המופיעים בנוהל ועדת איתור לצורך אישורן של משרות הפטורות ממכרז, ויעגן את נוכחותו של נציג שיהיה מקובל על יו”ר האופוזיציה בתהליך מינוי חברי ועדות האיתור. באשר לוועדות המינויים, התיקונים ירחיבו את הכלים העומדים לרשותן ויסמיכו אותן לבחון את המועמדים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה נורמטיבית; ויבטיחו את התאמתם המקצועית של נבחרי הציבור בוועדות ואת היעדרם של ניגודי עניינים בינם לבין חברי הממשלה. באשר לשימוש של משרדי הממשלה בפטור ממכרזים, יש לתקן את תקנות חוק חובת מכרזים בהתאם להמלצות ועדת ליפשיץ-וינשל באשר לצמצום עילות הפטור ממכרז ולהגברת השקיפות בתהליכי קבלת ההחלטות הנוגעות למתן הפטורים. ג.קביעת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה למינויים הפוליטיים בפיתרון זה מוצע להשאיר על כנם את המינויים הפוליטיים הקיימים, אך לנטרל במידה מסוימת את ממד הפוליטיזציה שבהם. זאת באמצעות הצבת סף נורמטיבי ומקצועי גבוה שישמש כמכשיר סינון, וימזער את האפשרות לבחירת מועמדים בלתי כשירים. במסגרת זאת מציעה החלופה שראש הממשלה יתקין מספר תקנות לחוק שירות המדינה (מינויים), שהוא אמון על ביצועו. התקנות יכללו:- דרישות סף לתפקידי האמון של השרים.
מה צריך לעשות
מדוע העלאת הסף הנורמטיבי והמקצועי למינויים הפוליטיים היא הפיתרון הטוב ביותר לאור הניתוח שהוצג, נייר מדיניות זה ממליץ על יישום החלופה המבקשת להציב סף נורמטיבי ומקצועי גבוה מזה הקיים כיום למינויים הפוליטיים ולחברי הוועדות האחראיים על המינויים הפוליטיים הבכירים. מימושו של פיתרון זה יבטיח כי השירות הציבורי ישמור על מקצועיותו על אף המינויים הפוליטיים הקיימים בו, ויגביר את הסיכוי כי לתפקידים השונים במסגרתו, זוטרים ובכירים, יתמנו אנשים ראויים. יתרונותיה הבולטים של החלופה על פני השאר ניכרים הן במידת ישימותה הפוליטית והמעשית והן במידת האפקטיביות שלה. יישומה אינו דורש הקמת מנגנונים מורכבים או בין-משרדיים, אלא שינוי באופן מינוי ועדות האיתור וועדות המינויים הקיימות והקמת ועדה חדשה אחת של אנשי מקצוע. כמו כן, ההליך הפוליטי הנדרש לאישורה הוא פשוט יחסית, וכרוך בעיקר בהחלטת ממשלה או בתקנות שיתקין ראש הממשלה לחוק שירות המדינה (מינויים). מאחר שהפיתרון המוצע כאן אינו מבקש להצר את צעדיהם של ראש הממשלה והשרים, בין אם במינוי אנשי שלומם במשרדיהם ובין אם באיוש תפקידים בכירים הדורשים יחסי קרבה עימם, אלא לוודא שאלו שמונו ראויים למשרות הציבוריות, ישימותה הפוליטית גבוהה יחסית. החלופה טרם מומשה עד כה לא משום שאינה אפקטיבית, אלא מאחר שוועדות שונות עסקו בחלקים שונים שלה, וטרם הוקמה ועדה שהציעה פיתרון כולל הנותן מענה לסוגיית המינויים הפוליטיים על כל מרכיביה. יתרה מזאת, על מנת לממשה דרושה נכונות פוליטית לחיזוק הממלכתיות; נכונות שבשנים האחרונות לא הייתה בנמצא. ליד: העלאת הסף הנורמטיבי והמקצועי תבטיח כי השירות הציבורי ישמור על מקצועיותו על אף המינויים הפוליטיים הקיימים בו, ותגביר את הסיכוי כי לתפקידים השונים במסגרתו יתמנו אנשים ראוייםסיכום
נייר מדיניות זה מבקש לספק מענה לבעיית הפגיעה המתמשכת באופיו המקצועי, הא-פוליטי ונטול משוא הפנים של השירות הציבורי בישראל. במהלך השנים האחרונות הפכו המינויים הפוליטיים לחזון נפרץ הן במשרדי הממשלה והן בתפקידים בכירים במוסדות המדינה. יותר ויותר תפקידים זוכים לפטור ממכרז, גם אם אין הם מחייבים יחסי אמון או קשר שוטף עם השר הממנה. מחויבותו של שירות המדינה למינוי המועמדים והמועמדות המתאימים ביותר למשרות השונות הלכה ונשחקה. התגברות הפוליטיזציה של השירות הציבורי מביאה הן לפגיעה באמון שנותנים בו אזרחי המדינה והן, כפי שהראה מחקרו של מומי דהן משנת 2016, לירידה באיכותו. תהליך זה מהווה אחד מהגורמים להתפוררות הממלכתיות הישראלית, כמכנה משותף אזרחי החיוני לשלטון החוק והדמוקרטיה וכיסוד חברתי ולאומי מלכד. ממשלות הימין, כמו ממשלות השמאל, חטאו בחטא הפוליטיזציה של השירות הציבורי. הפיתוי של הפוליטיקאים למנות את אנשי שלומם לתפקידים שאמורים להיות חפים מהשפעה פוליטית, או להשתמש במינויים כאתנן פוליטי, הוא רב עוצמה. לפיכך כל ניסיון להגבלתם של המינויים נתקל לאורך השנים, ולמרות ועדות רבות שהוקמו למטרה זו, בהתנגדות. הניתוח המוצג כאן לוקח בחשבון את הצורך בפיתרון אפקטיבי לבעיה מצד אחד ואת ההתנגדויות הצפויות ליישומו מצד שני. לפיכך ממליץ נייר זה לקבוע סף נורמטיבי ומקצועי גבוה מזה הקיים כיום למינויים הפוליטיים ולחברי הוועדות האחראיות על מינויים. מבחינה זו, הוא אינו מבקש למנוע את המינויים הפוליטיים אלא לשפר את איכותם. מתוך מטרה לחזק את יסודותיו הממלכתיים של השירות הציבורי בישראל, אחד העקרונות העוברים כחוט השני בכל החלופות שהנייר דן בהן, הוא שיתופה של הכנסת בהחלטות תשתית הנוגעות לאופן הטיפול במינויים פוליטיים והגברת הפיקוח שלה עליהן. בפיתרון המומלץ כאן, האופוזיציה תיטול חלק בתהליך קביעת תנאי הסף למרבית התפקידים (אך לא בקביעת המינויים עצמם), על מנת להבטיח כי לתפקידי האמון, כמו גם לתפקידים הבכירים, ימונו אנשים כשירים הן מבחינה מקצועית והן מבחינה אתית. באופן זה יצטמצם מספר האנשים הממונים אך ורק בשל קרבתם הפוליטית למקבלי ההחלטות, ומאגר המועמדים האפשריים לתפקידים השונים יורחב אל מעבר למעגל המקורבים המצומצם של פוליטיקאי כזה או אחר. יש לצפות כי שמירה על סף מקצועי ונורמטיבי, מעבר לסוגיית טוהר המידות, תפעל, בסופו של דבר, גם לטובתו של הפוליטיקאי, שימנה לתפקידים החשובים לקידום מדיניותו אנשים בעלי כישורים הולמים. על מקבל ההחלטות שיבחר לאמץ את המלצות נייר מדיניות זה לפעול להעברת הסעיפים הכלולים בפיתרון במספר החלטות ממשלה או לפעול להתקנת התקנות הנחוצות באמצעות ראש הממשלה, וכן לפעול מול נציבות שירות המדינה כדי לתכנן את הוצאתו לפועל. “רפובליקניות אמיתית”, אמר המרקיז דה לה פאייט, ממנהיגי המהפכה הצרפתית, כשהוא מתייחס למונח הצרפתי המקביל במידה רבה לממלכתיות, “היא ריבונות העם. ישנן זכויות טבעיות ובלתי ניתנות להכתבה אשר לאומה שלמה אין זכות להפר”. כאחת מתנועות השחרור הלאומיות המתקדמות בהיסטוריה המודרנית, חרתה הציונות על דגלה ערכים הקרובים במהותם לחירות, לשוויון ולאחווה של הרפובליקה הצרפתית. הממלכתיות, פרי יצירתה, נועדה להגן על זכויותיהם הבסיסיות של אזרחי ישראל ולהבטיח להם יחס שווה מצד מוסדות המדינה, ומתוך כך לתרום לכינונה של אומה דמוקרטית, סולידרית ושוויונית. יש לקוות שיישום הפיתרון המוצע בנייר זה יתרום לכך שהשירות הציבורי במדינה ישוב למלא את התכלית הנעלה שלשמה הוקם – הגשמת עקרון היסוד הציוני של ריבונות עם ישראל בארצו.נספח – טבלת ניתוח החלופות
סיכום התוצאות
